II SA/Gl 223/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda,, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Protokolant Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., przywołując w podstawie art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2010, Nr 243, poz. 1623 ze zm.) wymierzył "A" S.A. w B. karę w wysokości [...] zł z tytułu przystąpienia do użytkowania z naruszeniem art. 54 ustawy Prawo budowlane sieci rozdzielczej [...] wykonanej w ramach zadania "zasilanie osiedla budynków mieszkalnych – Etap I, zlokalizowanej na dz. [...] obręb [...] przy ulicy [...] w S. na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] r. informując o obowiązku wniesienia tej opłaty w terminie 7 dni od daty doręczenia tego postanowienia. W uzasadnieniu wskazał, że inwestycja realizowana była na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę sieci rozdzielczej [...] wraz z kontenerową stacją transformatorową w ramach zadania wskazanego w sentencji decyzji. Niniejsze roboty według wpisu w dzienniku budowy rozpoczęto dnia 15 [...] r. Prezes Regulacji Energetyki pismem z dnia [...] r. przekazał do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego informację o występujących nieprawidłowościach w procesach inwestycyjnych prowadzonych przez firmę "A", polegających na nieprzekazywaniu powiatowym inspektorom nadzoru budowlanego informacji o zakończeniu budowy przedmiotowych inwestycji. Pismo to zostało przekazane do [...] ego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który przekazał je do inspektorów powiatowych, wnosząc o podjęcie działań celem sprawdzenia czy wystąpiły opisane nieprawidłowości. W związku z powyższym w dniu [...] r. przeprowadzono kontrolę przedmiotowej inwestycji - sieci rozdzielczej średniego i niskiego napięcia, w trakcie której ustalono, że roboty zostały zakończone w całości a obiekt nie został zgłoszony do odbioru w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego, pomimo, iż w dzienniku budowy nr [...] (str.6) kierownik budowy w dniu [...] r. zgłosił "B" SA zakończenie zadania i gotowość do odbioru technicznego, a w dniu [...] r. dokonano komisyjnego odbioru przedmiotowej stacji transformatorowej, z którego sporządzono protokół nr [...]. Wyjaśniono, że inwestycja realizowana była dla potrzeb osiedla budynków wielorodzinnych [...] dla których pozwolenie na użytkowanie zostało wydane w [...] r. Przedstawiciel inwestora oświadczył, że na pewno pod napięciem znajduje się jedno złącze w stacji transformatorowej. W dniu [...] r. przeprowadzono kolejną dodatkową kontrolę, w trakcie której potwierdzono doprowadzenie do jednego transformatora sieci [...] i transformator ten jest pod napięciem czyli sieci te są użytkowane bez uzyskania wymaganego zawiadomienia o zakończeniu budowy. Ustalenia te spisano w protokole, do którego uczestnicy kontroli nie wnieśli dodatkowych uwag i zastrzeżeń. Dodatkowo sporządzono dokumentację fotograficzną. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Dalej wskazał, że art. 54 Prawa budowlanego formułuję ogólną zasadę, że do użytkowania obiektu budowlanego, na wzniesienie którego wymagane jest pozwolenie na budowę, można przystąpić z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Do kary stosuje się przepisy, o których mowa w art. 59f ust. 1 ustawy, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu przy zastosowaniu odpowiednich wskaźników i kategorii wyliczono karę jak w sentencji. W zażaleniu na powyższe postanowienie "A" S.A w K. wnosząc o uchylenie postanowienia wydanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania zarzuciła postanowieniu naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: art. przepisu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez zastosowanie i uznanie, iż w świetle stanu faktycznego sprawy istniały przesłanki do wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej tytułem nielegalnego przystąpienia do użytkowania sieci rozdzielczej [...] wykonanej w ramach wskazanego w postanowieniu zadania inwestycyjnego w S.; art. 6b ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie, że przedsiębiorstwo energetyczne tylko w ściśle określonych przypadkach może wstrzymać dostarczenie energii elektrycznej swoim odbiorcom, a przepisy tej ustawy nie przewidują, aby możliwe było wstrzymanie dostarczania energii elektrycznej do czasu otrzymania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie lub upływu terminu do wyrażenia sprzeciwu przez organ nadzoru budowlanego oraz art. 9c ust. 3 tej cytowanej ustawy poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia, że operator systemu dystrybucyjnego jest odpowiedzialny za prowadzenie ruchu sieciowego w sieci dystrybucyjnej w sposób efektywny, z zachowaniem wymaganej niezawodności dostarczania energii elektrycznej i jakości jej dostarczania. W uzasadnieniu zażalenia skarżąca Spółka rozwinęła zarzut naruszenia przepisów prawa energetycznego, który w ogóle nie został dostrzeżony i uwzględniony w niniejszym postępowaniu przez organ nadzoru. Odwołała się także do przepisów wykonawczych wskazując, iż jako przedsiębiorstwo energetyczne zobowiązana jest do respektowania wskazanych w Prawie energetycznym obowiązków, gdyż przepisy te mają charakter bezwzględnie obowiązujących. Ewentualne wstrzymanie dostarczanie energii elektrycznej mogłoby też spowodować zakłócenia w dostarczeniu energii pozostałym jej odbiorcom. Wskazując na zasadę "Lex specjalis derogat lex generali" przyznała, że przepisy prawa energetycznego – jako w tym zakresie szczególne w stosunku do prawa budowlanego powodują, że można stosować normę ogólną tylko w takim zakresie, w jakim nie jest sprzeczna z normą szczególną. Nie można zatem interpretować przepisów prawa budowlanego w sposób prowadzący do wniosku, że zakazane jest działanie niezbędne w zapewnienia odbiorcom dostarczania energii elektrycznej. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy przywołał przepisy prawa budowlanego tj. art. 54 i art. 55 wskazując na obowiązki związane z zakończeniem budowy oraz art. 57 ust. 7 – obligujący do wymierzenia kary pieniężnej w przypadku stwierdzenia nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego w wysokości wskazanej w art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Następnie organ odwoławczy stwierdził fakt użytkowania przez inwestora - skarżącą Spółkę przedmiotowej sieci rozdzielczej [...] przed zawiadomieniem właściwego organu o zakończeniu budowy (jeśli organ ten w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji). Fakt ten nie budzi wątpliwości organów nadzoru obu instancji, a potwierdzają to zarówno wykonana dokumentacja zdjęciowa, jak również zgromadzony materiał dowodowy (m.in. kopia dziennika budowy, protokół z odbioru technicznego tej stacji). Zatem w tych warunkach organ powiatowy prawidłowo wydał zaskarżone postanowienie nakładające na inwestora karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Organ odwoławczy podkreślił, że przepisy ustawy nie zawierają definicji przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, posługują się jednak pojęciami takimi jak "użytkowanie", "warunki użytkowe" czy "zmiana sposobu użytkowania". Użytkowanie oznacza korzystanie z czegoś. Na gruncie prawa budowlanego – użytkowanie obiektu budowlanego to korzystanie tego obiektu, co zostało stwierdzone w niniejszym postępowaniu. Nie ma także zastrzeżeń co do prawidłowości wysokości i sposobu obliczenia przedmiotowej kary. Organ pierwszej instancji prawidłowo, zgodnie z wolą ustawodawcy, zakwalifikował przedmiotową sieć rozdzielczą do kategorii obiektu XXVI – sieci elektroenergetyczne, co pozwoliło na zastosowanie odpowiedniego współczynnika "k", wielkości "w" i stawki opłaty co dało ostatecznie wynik 40.000 zł. Przepis art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy nie pozwala na miarkowanie wymierzonej kary. Regulacja taka jest konsekwencją przyjęcia odpowiedzialności obiektywnej. Konieczność zastosowania prawem przewidzianych dolegliwości wobec inwestorów rozpoczynających użytkowanie obiektu bez dopełnienia obowiązków, które nakładają przepisy Prawa budowlanego, jest konsekwencją samego faktu naruszenia przepisów prawa. Art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jest przepisem restrykcyjnym a wysokość kary nie zawsze jest adekwatna do skali popełnionej samowoli. W tej kwestii wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny, który nie stwierdził jednak niezgodności tego przepisu z Konstytucją. Stad też zarzut naruszenia art. 57 ust. 7 ustawy należy uznać za chybiony. Nie znajduje także uzasadnienia zarzut naruszenia art. 6b i art. 9c ustawy Prawo energetyczne. Podkreślenia wymaga fakt, że przepisy Prawa budowlanego regulują proces budowlany, którego jednym z etapów jest dokonanie zawiadomienia o zakończeniu budowy bądź uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. Zatem inwestor powinien przewidzieć, iż czas budowy uzależniony jest od spełnienia wszystkich obowiązków nałożonych na podstawie ustawy. Nie można uznać by przepisy Prawa energetycznego stanowiły lex specialis względem ustawy Prawo budowlane. Inwestor winien w swej działalności – w zakresie przesyłania lub dostarczania energii elektrycznej, mieć na względzie zakres obowiązków wynikających z prawa budowlanego. Podkreślając, iż nie dopatrując się naruszenia przepisów, które skutkowałoby koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia, organ odwoławczy orzekł jak na wstępie. Pismem z dnia [...] r. "A" S.A. w K., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na powyższe postanowienie. W skardze zarzuciła: naruszenie art. 54, art. 55, art. 57 i art. 59f ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż "A" S.A. jest inwestorem, który miał obowiązek zgłosić obiekt budowlany do użytkowania i który przystąpił do użytkowania obiektu bez zawiadomienia właściwego organu; naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich niezastosowanie, polegające na pominięciu przez organ drugiej instancji dowodów i twierdzeń wskazujących na brak tożsamości pomiędzy osobą prawną zobowiązaną ewentualnie do zgłoszenia obiektu budowlanego do użytkowania Spółki; naruszenie art. 75, art. 76, art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich niezastosowanie i nieprzeprowadzenia dowodu z odpisu Krajowego Rejestru Sądowego z dnia [...] r. o wykreśleniu "B" SA z rejestru handlowego; naruszenie art. 107 § 3 Kodeksu poprzez jego niezastosowanie w sprawie i niewskazanie z jakich przyczyn nie uwzględniono zarzutów o braku tożsamości pomiędzy inwestorem (który przystąpił do użytkowania) a "A" SA. Mając powyższe na uwadze pełnomocnik Spółki wniósł o zamianę zaskarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego poprzez ich uchylenie oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu podkreślono, iż skarżąca Spółka składając zażalenie przedstawiła i udowodniła, że nie ma tożsamości podmiotowej pomiędzy nią a osobą prawną będącą jej poprzednikiem, na której miał ciążyć obowiązek wskazany w zaskarżonych postanowieniach. Postanowienie załączone do pisma strony skarżącej z dnia [...] r. wskazuje z jaką datą zakończył swój byt "B" SA. a przedmiotowa kara ma charakter kary o charakterze osobistym. Kara ta może być wymierzona wyłącznie w stosunku do podmiotu, który przystąpił do użytkowania i na rzecz którego wydano decyzję o pozwoleniu na budowę. W niniejszej sprawie takie przesłanki nie nastąpiły. Do nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu miało dojść jeszcze w dacie, kiedy w obrocie prawnym funkcjonował "B" SA w K., tj. podmiot na rzecz którego wydano pozwolenie na budowę. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W odniesieniu do zarzutu, iż nie przeprowadził dowodu z odpisu KRS uznał go za całkowicie chybiony, podkreślając, iż organ odwoławczy dysponował tym odpisem, który dołączony został do akt sprawy. Wyjaśnił przy tym, że znana jest mu także okoliczność, iż postanowieniem z dnia [...] r. Sąd Rejonowy dla K. [...] wpisał w KRS w dziale 6 rubryka 4 informację o przejęciu przez inną spółkę i wykreśleniu podmiotu "B" SA z KRS. Tym niemniej zgodnie z art. 494 § 2 Kodeksu spółek handlowych, na spółkę przejmującą albo nowo zawiązaną przechodzą z dniem w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi przyznane spółce przejmowanej. Przyznając, że kara z tytułu nielegalnego użytkowania ma charakter osobisty, dodał, że nie mogła ona być nałożona na inny podmiot, zwłaszcza, że to właśnie Spółka "A" przystąpiła do nielegalnego użytkowania spornego obiektu. Na rozprawie w dniu 4 czerwca 2014 r. pełnomocnik skarżącej Spółki podtrzymała skargę i zawarte w niej zarzuty. Rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżone postanowienie jak i postanowienie je poprzedzające, nie naruszają prawa. Zgodnie bowiem z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień czynności i innych aktów administracyjnych. Zatem kontrolują czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie odpuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, i to naruszenia mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy czy stanowiącego podstawę do wznowienia postępowania, albo wreszcie naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność, albowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź postanowienia, bądź stwierdzenie jej nieważności (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Przy czym, w myśl art. 134 § 1 tej ustawy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola zaskarżonego postanowienia w aspekcie zarzutów podniesionych w skardze oraz wziętych pod rozwagę przez Sąd z urzędu w zakreślonych powyżej ramach wykazała, iż odpowiada ono prawu, nie narusza bowiem ani przepisów materialnoprawnych, ani przepisów procedury. Przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego wyraźnie stanowi, iż w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i art. 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Naruszenie art. 54 i art. 5 ustawy Prawo budowlane polega na użytkowaniu obiektu bez zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy (art. 54) bądź bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Organem kompetentnym do wymierzenia przedmiotowej kary jest, właściwy miejscowo, powiatowy inspektor nadzoru budowlanego (art. 80 ust. 2 ustawy Prawo budowlane), który nakłada karę w drodze postanowienia (art. 59g tej ustawy). Nie ulega wątpliwości, iż w przypadku stwierdzenia przez organ nadzoru przystąpienia do użytkowania obiektu bez uzyskania stosownego pozwolenia na użytkowanie, względnie zawiadomienia organu o zakończeniu budowy, zobowiązany jest on postępować zgodnie z przytoczoną powyżej regulacją. Wprawdzie ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "użytkowanie obiektu budowlanego", to jednak w świetle art. 5 ust. 2 , art. 71 czy art. 71a ustawy Prawo budowlane należy przyjąć, że rozumienie tego pojęcia jest zbliżone do znacznie szerszego zakresowo cywilistycznego pojęcia. Wydaje się oczywiste, że należy przez to rozumieć wykorzystywanie obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, które nie musi mieć charakteru trwałego i pełnego. W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, iż przedmiotowa inwestycja realizowana była na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę sieci rozdzielczej [...] wraz z kontenerową stacją transformatorową w ramach zadania w ramach zadania "zasilanie osiedla budynków mieszkalnych – Etap I, zlokalizowanej na dz. [...] przy ulicy [...] w S.". Roboty rozpoczęto w dniu [...] r. a w dniu [...] r. "B" zgłosił zakończenie i gotowość do odbioru technicznego. W dniu [...] r. dokonano komisyjnego odbioru przedmiotowej stacji transformatorowej . W ocenie Sądu nie może natomiast budzić wątpliwości fakt przystąpienia do użytkowania przedmiotowej sieci rozdzielczej [...] co potwierdził protokół z kontroli przeprowadzonej w wyniku interwencji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (pismo z dnia [...] r.) przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S.. Z protokołu tego jednoznacznie wynika, że do jednego transformatora doprowadzana sieć [...] jest użytkowana, o czym świadczy transformator pod napięciem. Zatem sieci te są użytkowane bez wymaganego zawiadomienia o zakończeniu budowy. Ustalenia te zostały potwierdzone przez kontrolujących i przedstawiciela inwestora w protokole, do którego nie wniesiono żadnych uwag i zastrzeżeń, a potwierdza je dodatkowo wykonana dokumentacja zdjęciowa. Zgodnie z ogólną regułą z art. 54 Prawa budowlanego do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenia na budowę, można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten w terminie 21 dni o dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Zatem przed przystąpieniem do użytkowania przedmiotowej sieci niezbędne i wymagane było zgłoszenie faktu zakończenia jej budowy przez inwestora, czego jednak w sprawie inwestor nie uczynił, przystępując do użytkowania obiektu bez wymaganego zgłoszenia. W konsekwencji stwierdzić należy, iż wydane przez organ pierwszej instancji postanowienie nakładające na stronę skarżącą karę z tytułu nielegalnego użytkowania sieci rozdzielczej [...] oraz utrzymujące je mocy postanowienie organu odwoławczego nie naruszały obowiązujących przepisów. Nie ma też wątpliwości, co do wysokości nałożonej kary pieniężnej. W tym zakresie strona skarżąca nie wniosła zresztą żadnych zastrzeżeń. Odnosząc się do zarzutu skargi, iż orzekające w sprawie organy nie poczyniły wyczerpujących ustaleń w zakresie tożsamości pomiędzy osobą prawną zobowiązaną ewentualnie do zgłoszenia obiektu budowlanego do użytkowania – "B" SA w K., a stroną skarżącą – "A" SA w K., to trzeba podzielić stanowisko zaprezentowane przez organ odwoławczy. Jak bowiem wynika z postanowienia Sądu Rejonowego dla K. [...], XI Wydziału Gospodarczego Krajowego Rejestru Sądowego z dnia [...] r. w dniu [...] r. została powzięta przez Walne Zgromadzenie uchwała nr [...] w sprawie połączenia w trybie art. 292 § 1 Kodeksu spółek handlowych tj. w drodze przejęcia Spółki "B" przez "C" S.A. w wyniku którego doszło do powstania "A" S.A. w K.. Zgodnie z art. 494 § 1 tego Kodeksu "spółka przejmująca albo spółka nowo zawiązana przejmuje z dniem połączenia wszystkie prawa i obowiązki przejmowanej albo spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki", a w myśl § 2 tego przepisu "na spółkę przejmującą albo spółkę nowo zawiązaną przechodzą z dniem połączenia w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowane albo którejkolwiek ze spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki, chyba że ustawa p lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej". Nie może zatem w tej sytuacji budzić wątpliwości prawidłowość oznaczenia podmiotu zobowiązanego, tym bardziej, że to właśnie Spółka "A" przystąpiła do nielegalnego użytkowania. Podkreślić nadto trzeba, że wymierzenie przedmiotowej kary jest następstwem potwierdzenia naruszenia prawa o którym mowa powyżej. . Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając naruszenia prawa przez organ, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.