II SA/Gl 225/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2010 r. sprawy ze skargi D. M. i B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r. nr [...] oraz orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 2950 zł (dwa tysiące dziewięćset pięćdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Aktem notarialnym z dnia [...]r. obecnie skarżący D. M. i B. M. sprzedali stanowiącą ich własność nieruchomość zapisaną w księdze wieczystej [...] Sądu Rejonowego w T. oraz udział wynoszący 1/5 w prawie własności nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej [...] Sądu Rejonowego w T. Pismem z dnia [...]r. Urząd Miasta T. powiadomił skarżących, iż wszczął z urzędu postępowanie w sprawie naliczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości wyżej wymienionej nieruchomości objętej zmianą planu zagospodarowania przestrzennego miasta dokonaną uchwałą Rady Miasta T. z dnia [...]r. nr [...] opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...] , poz. [...] , z dnia [...]r. W ramach podjętego postępowania organ I instancji zlecił rzeczoznawcy majątkowemu opracowanie operatu szacunkowego określającego rynkową wartość prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Jak wynika z treści operatu nieruchomość ta przed zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego położona była częściowo w strefie ekologicznej (symbol [...]), a częściowo w strefie ekologicznej na obszarze zabudowy mieszkaniowej z usługami na działce (symbol [...]). Na skutek przeprowadzonej zmiany fragmentu planu teren nieruchomości został objęty zapisem o symbolu [...] - teren zabudowy mieszkaniowej z usługami na działce. W myśl dokonanego w operacie wyliczenia oszacowana wartość rynkowa nieruchomości wynosi zgodnie z zapisem planu [...]-[...]zł, natomiast przy zmienionym zapisie planu [...]zł. Decyzją z dnia [...]r., nr [...], Prezydent Miasta T. ustalił dla skarżących jednorazową opłatę w wysokości 30% wzrostu wartości gruntu na skutek uchwalenia zmiany planu zagospodarowania przestrzennego w związku ze zbyciem przedmiotowych działek, w kwocie łącznej [...]zł. W uzasadnieniu organ I instancji opisał stan faktyczny i prawny, a także podjęte w trakcie postępowania działania, przytaczając dokonane przez rzeczoznawcę w operacie wyliczenia. Na skutek wniesionego przez skarżących od tej decyzji odwołania, decyzją z dnia [...]r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji stwierdzając w uzasadnieniu, że w świetle obowiązujących przepisów, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu, a także z uwagi na fakt, iż w trakcie rozprawy administracyjnej odwołujący się stwierdzili, że nie będą sporządzać kontroperatu, naliczoną opłatę uznać należy za prawidłową. W dniu [...]r. skarżący wnieśli do sądu administracyjnego skargę na decyzję organu odwoławczego z dnia [...] r., podnosząc w uzasadnieniu, iż ich zdaniem zmiana planu zagospodarowania przestrzennego nie spowodowała podwyższenia wartości nieruchomości, albowiem już przed zmianą planu wchodząca w skład przedmiotowej nieruchomości działka 1 stanowiła działkę budowlaną pod usługi. Wyrokiem z dnia 24 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 264/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzje organów obu instancji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Sąd wskazał, że do wydania kontrolowanych decyzji doszło z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Opisano na czym to naruszenie polegało, a wskazówki co do dalszego postępowania wynikały wprost z treści uzasadnienia wyroku. Przystępując do ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji przeprowadził postępowanie z uwzględnieniem zawartej w powyższym wyroku oceny. W szczególności wyjaśnione zostało kto i kiedy składał wnioski o zmianę planu zagospodarowania, a także, że nie doszło do pisemnego powiadomienia właścicieli wnioskowanych działek o terminie wyłożenia planu do publicznego wglądu. Na żądanie organu rzeczoznawca majątkowy pismem z dnia [...]r. szczegółowo ustosunkował się do zawartych w wyroku uwag pod adresem sporządzonego przez niego operatu szacunkowego. W konkluzji stwierdził, że dokonując ponownej wyceny przedmiotowej nieruchomości, wyceniłby ją tak samo. Dokonano ponadto oceny decyzji podziałowej z [...] r. stwierdzając, że o przeznaczeniu nieruchomości decydują zapisy planu zagospodarowania przestrzennego, a nie projekt podziału. W dniach [...]r. oraz [...]r. przeprowadzone zostały rozprawy administracyjne z udziałem skarżących. Skarżącym udzielono informacji o przebiegu postępowania i umożliwiono zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Decyzją z dnia [...]r., nr [...], Prezydent Miasta T. ponownie ustalił dla skarżących jednorazową opłatę w wysokości 30% wzrostu wartości gruntu na skutek uchwalenia zmiany planu zagospodarowania przestrzennego w związku ze zbyciem przedmiotowych działek, w kwocie łącznej [...]zł. W uzasadnieniu organ I instancji przedstawił przebieg postępowania po wyroku z dnia [...]r. i nie znalazł podstaw do zmiany swojego pierwotnego stanowiska. Wskazał dodatkowo, iż skarżący zostali poinformowani o możliwości sporządzenia kontroperatu szacunkowego, jednakże nie skorzystali z tej możliwości. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucili, iż organ I instancji nie odniósł się do ich zarzutów, że ewentualny wzrost wartości dotyczyć może jedynie tej części nieruchomości, w stosunku do której zapisy planu sprzed jego zmiany nie dopuszczały zabudowy. Organ nie odniósł się także do zarzutu, że nieruchomość została podzielona w [...]r. na działki budowlane. Wskazali, że operat, który stanowił podstawę wydania uchylonej przez Sąd decyzji nie powinien być podstawą do wydania nowej decyzji. Konsekwentnie podtrzymali swoje stanowisko, że zmiana planu nie spowodowała wzrostu wartości nieruchomości. Rozpoznając to odwołanie, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja pierwszoinstancyjna jest prawidłowa i postępowanie prowadzone przez organ I instancji było zgodne z obowiązującymi przepisami. Odnosząc się do zarzutów skarżących zwrócono uwagę, że z treści operatu wynika, że doszło do zmiany przeznaczenia nieruchomości i że zmiana ta spowodowała wzrost jej wartości. Brak odniesienia się przez organ I instancji do decyzji podziałowej nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem decyzja ta nie przesądza o przeznaczeniu działki. Z kolei zarzuty kierowane pod adresem operatu szacunkowego nie mogą być oceniane przez organ odwoławczy. Wskazano, że skarżący nie przedstawili kontroperatu, ani też nie wnieśli pisemnych uwag do operatu znajdującego się w aktach sprawy. W skardze na powyższą decyzję skarżący wnieśli o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji. Zarzucili obrazę wskazanych przepisów Konstytucji RP, art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwanej dalej u.p.z.p., a ponadto szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu powtórzyli swoje wcześniejsze argumenty, w szczególności zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska. W piśmie procesowym z dnia [...]r. pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę i dodatkowo wniósł o stwierdzenie nieważności kontrolowanych decyzji. Wniosek ten uzasadnił okolicznością, iż zmiana planu zagospodarowania nastąpiła w [...] roku, zaś decyzja wydana została w [...] roku, a więc po upływie terminu określonego w art. 37 ust. 3 u.p.z.p. W dalszej części przedstawił swoje uwagi w stosunku do sporządzonego operatu szacunkowego i nie zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że nie podlega on ocenie przez ten organ. Podtrzymał twierdzenie skarżących, że w istocie nie doszło do wzrostu wartości nieruchomości. Na rozprawie w dniu [...]r. pełnomocnik skarżących dodatkowo zarzucił, że decyzja określająca jednorazową opłatę nie precyzuje, w jakim zakresie każdy ze skarżących zobowiązany jest do jej uiszczenia - w jakiej części, czy też solidarnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie i to nie tylko z przyczyn w niej wskazanych. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje m.in. wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Stosownie natomiast do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie są w ocenie składu orzekającego zgodne z prawem, albowiem wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego. Przystępując do szczegółowych rozważań na wstępie zwrócić przyjdzie uwagę, iż zgodnie z art. 37 ust. 11 u.p.z.p., w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. Przepisy te zawarte są w szczególności w dziale IV ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), zwanej dalej u.g.n., a ponadto w wydanym na podstawie ustawowego upoważnienia rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 wrześnie 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Zgodnie z art. 149 u.g.n. przepisy rozdziału dotyczącego określania wartości nieruchomości stosuje się do wszystkich nieruchomości, bez względu na ich rodzaj, położenie i przeznaczenie, a także bez względu na podmiot własności i cel wyceny, z wyłączeniem określania wartości nieruchomości w związku z realizacją ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Powołany przepis art. 149 u.g.n. w związku z art. 37 ust. 11 u.p.z.p. nie pozostawia wątpliwości, że przy wycenie nieruchomości na potrzeby ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu jej wartości w związku z uchwaleniem bądź zmianą planu zagospodarowania przestrzennego, zastosowanie znajdzie również art. 156 u.g.n. Ustęp 3 tego przepisu stanowi, że operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Z kolei zgodnie z ust. 4 omawianego przepisu operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Ustawodawca w art. 159 u.g.n. ustanowił delegację do wydania aktu wykonawczego, uwzględniającego m.in. sposób potwierdzania aktualności operatu szacunkowego (pkt 6). W wykonaniu tej delegacji Rada Ministrów w § 58 powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. określiła sposób potwierdzania aktualności operatu szacunkowego. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić przyjdzie, że do wydania kontrolowanych decyzji doszło z naruszeniem powołanych przepisów, w szczególności art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. Operat szacunkowy, na którym oparte zostały decyzje organów obu instancji sporządzony został bowiem w dniu [...]r., podczas, gdy decyzja pierwszoinstancyjna wydana została w dniu [...]r., a zaskarżona decyzja w dniu [...]r., a więc po upływie ponad 3 lat od daty sporządzenia operatu. Brak jest przy tym w aktach sprawy potwierdzenia aktualności tego operatu dokonanego w trybie art. 156 ust. 4 u.g.n. i w sposób określony w § 58 ust. 1 rozporządzenia. W żaden sposób za takie potwierdzenie nie może zostać uznane oświadczenie rzeczoznawcy złożone w piśmie z dnia [...]r., stwierdzające, że "po zapoznaniu się z wyrokiem Sądu przedmiotową nieruchomość wyceniłby tak samo". Nie spełnia ono bowiem wymogów określonych w przywołanych przepisach prawa. Gdyby nawet oświadczenie to przyjąć za quasi aktualizację, do czego brak jest normatywnych podstaw, to i tak od daty jego złożenia do daty wydania decyzji upłynęło ponad 12 miesięcy. Stwierdzić zatem przyjdzie, że kontrolowane decyzje wydane zostały w oparciu o nieaktualny operat szacunkowy, co stanowi naruszenie prawa materialnego i już samo to naruszenie, jako wyczerpujące przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., stanowi dostateczny powód do uchylenia kontrolowanych decyzji. Niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu, zarówno rzeczoznawca majątkowy, jak i orzekające w sprawie organy, dokonali wadliwej wykładni zapisów planu zagospodarowania przestrzennego w brzmieniu obowiązującym przed jego zmianą. Skutkiem tej wadliwości było przyjęcie, że doszło do wzrostu wartości nieruchomości w części objętej przed zmianą planu zapisem [...] Zgodnie z tekstem tego planu, stanowiącym załącznik do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...]r., w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T. (Dz. Urz. Woj. K. Nr 15, poz. 205 z dnia 16 grudnia 1994 r.) zapis ten przewidywał lokalizację usług związanych z obsługą podróżnych przy drodze krajowej nr [...] (Dział [...] , tablica [...], poz. [...] załącznika). Dokonując wykładni tego zapisu pominięto jednak, że stanowi on uszczegółowienie ogólnie przyjętego przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem [...]. Symbol ten oznaczał w planie obszary zabudowy mieszkaniowej z usługami na działce, a sposób jego zagospodarowania został opisany w §§ 74 i 75 załącznika. Zauważyć przy tym przyjdzie, że ustalenia działu [...] dla terenów o indywidualnych zasadach użytkowania nie zawierały jakichkolwiek ograniczeń w stosunku do obszarów oznaczonych symbolem [...], a jedynie nakładały obowiązek sporządzenia planu zagospodarowania uzgodnionego z organami inspekcji sanitarnej oraz zarządcy drogi. Ograniczenia takie nie wynikały również z ustaleń dla stref funkcjonalnych, w tym dla strefy ekologicznej oznaczonej symbolem [...] (§§ 42 – 44 załącznika). Prawidłowo zatem należy tak tłumaczyć te zapisy, że na przedmiotowym terenie możliwa była zabudowa mieszkaniowa z usługami na działce, a ponadto lokalizacja usług związanych z obsługą podróżnych. Przeciwna interpretacja tych zapisów prowadziłaby do wniosku, że dla przedmiotowego obszaru zbędne byłyby zawarte w jego symbolu litery "[...]", co pozostawałoby w sprzeczności z pozostałymi zapisami planu miejscowego. Jakkolwiek słusznie zauważyły organy orzekające, że o przeznaczeniu terenu decydują zapisy planu, a nie wskazywana przez skarżących decyzja podziałowa, to jednak w niniejszej sprawie decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia [...]r. ma o tyle znaczenie, że stanowi potwierdzenie wyżej dokonanej wykładni zapisów obowiązującego wówczas planu. Nie do przyjęcia jest bowiem fakt, że zapisy te przez ten sam organ są inaczej interpretowane dla potrzeb podziału nieruchomości, a inaczej dla potrzeb ustalenia opłaty planistycznej. Wobec powyższego stwierdzić przyjdzie, że nie doszło do wzrostu wartości nieruchomości w części obejmującej obszar oznaczony w starym planie symbolem [...] w związku z dokonaną w [...] r. zmianą tego planu. Zgodnie bowiem z § 7 uchwały Rady Miasta T. z dnia [...]r. zmieniającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, sposób zagospodarowania terenów oznaczonych symbolami [...] i [...]należy uznać za tożsamy z dotychczasowym jego przeznaczeniem. Odnośnie natomiast części nieruchomości położonej na terenie oznaczonym przed zmianą planu symbolem [...], to Sąd podziela pogląd rzeczoznawcy majątkowego i uznaje za prawidłowy sposób oraz metodę wyceny tej części nieruchomości. W szczególności prawidłowo przyjęto średnią wartość gruntu dla całej nieruchomości zakładając, że funkcja usługowa działki była dominująca przed zmianą planu. Artykuł 36 ust. 4 u.p.z.p. stanowi, że jeżeli wartość nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wysokość tej opłaty nie może być większa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Jak zauważył organ odwoławczy nie ulega wątpliwości, że nastąpiła zmiana planu zagospodarowania. Sama zmiana planu nie stanowi jednak przesłanki do naliczenia opłaty planistycznej. Zmiana ta musi powodować wzrost wartości nieruchomości, który jest wynikiem zmiany w możliwości jej zagospodarowania, co w niniejszej sprawie w odniesieniu do części przedmiotowej nieruchomości nie nastąpiło. Na uwzględnienie zasługuje również ten zarzut skarżących, że w decyzji organu pierwszej instancji nie określono w jaki sposób na skarżących nałożona została opłata planistyczna. Zauważyć przyjdzie, że w przypadku, gdy właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości jest więcej niż jeden, to opłata winna być na nich nałożona solidarnie lub w częściach ułamkowych proporcjonalnie do ich udziału. W tym celu przed wydaniem decyzji należy ustalić jak kształtowało się ich prawo do nieruchomości (współwłasność łączna bądź ułamkowa). Bez określenia tego sposobu decyzja może być trudna, a nawet niemożliwa do wykonania. Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut wydania kontrolowanych decyzji z rażącym naruszeniem prawa poprzez wydanie decyzji po upływie terminu, o którym mowa w art. 37 ust. 3 w zw. z ust. 4 u.p.z.p. Tym samym nie mógł zostać uwzględniony wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności kontrolowanych decyzji. Dla zachowania pięcioletniego terminu od wejścia w życie miejscowego planu lub jego zmiany niezbędne, ale zarazem wystarczające jest wszczęcie postępowania administracyjnego przed jego upływem, stanowiące w tym przypadku odpowiednik zgłoszenia roszczenia, o którym mowa w art. 37 ust. 3 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 1 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 276/06). W kontrolowanej sprawie zmiana planu weszła w życie w dniu 15 grudnia 2000 r., zaś postępowanie zostało wszczęte najpóźniej w dniu 7 października 2005 r tj. w dacie doręczenia skarżącym zawiadomienia z dnia 30 września 2005 r. o jego wszczęciu (k. 9 i 10 akt administracyjnych), a zatem przed upływem pięciu lat. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach orzeczono na wniosek skarżących na podstawie art. 200 p.p.s.a, a na zasądzoną kwotę składa się uiszczony przez skarżących wpis sądowy, opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie adwokata w wysokości określonej w § 18 ust. 1 pkt 1 lit a) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie (...) (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.). Wskazówki co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych wywodów. W szczególności organ pierwszej instancji oceni, czy doszło do wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany planu w części oznaczonej przed zmianą symbolem [...] Jeżeli tak, to zleci uprawnionemu rzeczoznawcy sporządzenie nowego operatu szacunkowego uwzględniającego stanowisko zawarte w niniejszym wyroku i ponownie przeprowadzi postępowanie zapewniając stronom czynny udział na każdym jego etapie.