II SA/Gl 226/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2009 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2. zasądza na rzecz skarżącego od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nakazał K. S. dokonać rozbiórki utwardzenia działki nr [...] poprzez usunięcie płyt betonowych. W zredagowanym w punktach uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż cyt.: 1) na działce [...] w M. poza ubikacją polową i przyczepą kempingową inwestor wykonał utwardzenie części działki za pomocą płyt betonowych, 2) roboty te wykonano bez wymaganego zgłoszenia i niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, 3) wg m.p.z.p. działka objęta jest jednostką o symbolu [...] z przeznaczeniem pod uprawy polowe i ogrodnicze z zabudową zagrodową, wyklucza się możliwość nowej zabudowy, 4) brak jest zatem możliwości legalizacji obecnego stanu, 5) inwestorem był pan K. S. a działka stanowi współwłasność inwestora i pani J. S.. Organ I instancji przytoczył nadto art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) W wyniku rozpoznania odwołania K. S., podnoszącego, iż decyzja pierwszoinstancyjna nie wskazuje podstawy prawnej, nie zawiera też uzasadnienia, a nadto nie określa na jakiej podstawie skarżący winien był dokonać zgłoszenia utwardzenia jako "nowej zabudowy", decyzją z dnia [...]r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, iż w myśl art. 29 ust. 2 pkt. 5 i art. 30 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego, roboty budowlane polegające na "utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych" wymagają obligatoryjnego zgłoszenia do właściwego organu. W danym przypadku, jak stwierdził organ, działka [...] nie jest działką budowlaną lecz przewidzianą miejscowym planem pod uprawy rolne i ogrodnicze, co stanowi o tym, że w świetle art. 49b ust. 2 nie można tej samowoli budowlanej, zalegalizować. Organ II instancji podał także, iż cyt. "okoliczności sprawy a także wyszczególnienie czterech ustaw, które naruszył swymi robotami budowlanymi inwestor, zostały opisane wyczerpująco w decyzji organu II instancji z dnia [...]r. (załączonej do akt) która niestety wskutek omyłkowego określenia parceli, musiała zostać uchylona w własnym zakresie przez organ II instancji". Pismem z dnia [...]r. K. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu podniósł, że działka numer [...] nigdy nie była i nie jest działką budowlaną a zatem nie dotyczy jej w żadnym przypadku powoływany w uzasadnieniu decyzji przepis art. 29 ust. 2 pkt. 5 i art. 30 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego. Organ administracji rządowej powołuje się nadto na naruszenie przez skarżącego przepisów aż czterech ustaw i nawet ich nie powołuje, odwołując się do nieistniejącej i uchylonej w całości swojej poprzedniej decyzji. Nie wiadomo więc jakim to przepisom uchybił skarżący. W zaskarżonej decyzji organ administracji rządowej podaje nadto rzekomy fakt rażącego naruszenia przez skarżącego postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla posiadanej przez skarżącego nieruchomości lecz nie podaje na czym to rzekome rażące naruszenie ma polegać. Nie wyjaśniono też w żadnej z tych decyzji i nie poparto tego żadnym przepisem pozytywnego prawa, że działanie skarżącego stanowiło "samowolę budowlaną" i nie podano przyczyn, dla których nie można tego stanu faktycznego i prawnego zalegalizować. W nagłówkowej części skargi K. S. wskazał, że stroną skarżącą jest także żona J. S., której jest pełnomocnikiem, jednak z powodu nie przedłożenia stosownego pełnomocnictwa skarga J. S. została przez tut. Sąd odrzucona postanowieniem z dnia 10 lipca 2008 r. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie przytaczając i rozszerzając argumenty podniesione już uprzednio w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. Zdaniem tut. Sądu stanowiąca przedmiot zaskarżenia decyzja wydana została z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego – t.j.: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej: k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści – por. wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie. Odnosząc powyższe uwagi do przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego wskazać należy, iż ani decyzja pierwszoinstancyjna, ani też zaskarżona decyzja wydana przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nie podają jakiego typu roboty budowlane w istocie zostały przez skarżącego dokonane. Posługują się wprawdzie sformułowaniem "utwardzenie" z obu decyzji nie wynika jednak czy owo "utwardzenie" mieściło w sobie roboty budowlane wiążące płyty z gruntem czy też skarżący jedynie położył luźne oddzielne płyty żadnych robót nie wykonując. Organ I instancji stwierdza bowiem jedynie lakonicznie, iż K. S. wykonał utwardzenie części działki za pomocą płyt betonowych natomiast decyzja drugoinstancyjna do kwestii tej w ogóle się nie odnosi. Wynikającą z uzasadnień wydanych w sprawie decyzji niepewność dodatkowo wzmaga podana przez organ II instancji w odpowiedzi na skargę informacja, iż skarżący dla stabilnego ustawienia przyczepy kempingowej cyt. "przykrył powierzchnię płytami chodnikowymi". Rozstrzygnięcie wskazanej wątpliwości, której nie wyjaśniają pozbawione komentarza dołączone do akt zdjęcia, należy do kwestii kluczowych albowiem od charakteru dokonanych prac zależy czy istotnie dokonano "utwardzenia gruntu" objętego prawem budowlanym. Zaskarżona decyzja narusza nadto art. 107 § 1 i 3 k.p.a., w myśl którego to przepisu obligatoryjną częścią składową każdej decyzji administracyjnej (poza przypadkiem określonym w § 4 i 5 cytowanego artykułu) winno być m.in. uzasadnienie składające się z części faktycznej i prawnej. Uzasadnienie faktyczne decyzji administracyjnej powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wymogów powyższych, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie dochowano. Ani decyzja organu I instancji, ani zaskarżona decyzja drugoinstancyjna nie wskazują na jakiej podstawie organy uznały, że K. S. dopuścił się samowoli budowlanej. Organ I instancji pominął kwestię tę w ogóle, natomiast [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. przywołal wprawdzie art. 29 ust. 2 pkt 5 i art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego paradoksalnie podkreślając jednak jednocześnie, że przepisy te odnoszą się jedynie do działek budowlanych, a działka skarżącego jest działką rolną. W konsekwencji organ II instancji wadliwie twierdzi, że utwardzenie gruntu na działce nie będącą budowlaną wymaga zgłoszenia, a nie pozwolenia na budowę. Wyliczając wady uzasadnienia decyzji drugoinstancyjnej wskazać nadto należy, że jako argument na poparcie nałożonego obowiązku rozbiórki organ II instancji podaje, iż skarżący naruszył przepisy czterech ustaw. Nie wiadomo jednak o jakie ustawy chodzi albowiem organ II instancji miast ich wskazania podał jedynie, że w przeszłości wyliczył je w innej decyzji z dnia [...]r., którą następnie z powodu błędu wyeliminował z obrotu prawnego. Podobnie organ potraktował okoliczności faktyczne sprawy nie przytaczając ich i nie analizując, a jedynie wskazując, że w przeszłości w owej decyzji już je był omówił. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się nadto do podnoszących w odwołaniu argumentów skarżącego. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wskazania płynące z powyższych uwag i wyda zgodne z prawem należycie umotywowane rozstrzygnięcie. Jednocześnie Sąd podkreśla, że nie przesądza w tym miejscu o trafności bądź bezzasadności nałożenia na skarżącego zaskarżoną decyzją obowiązku rozbiórki. Wobec niewyjaśnienia w sposób należyty wszystkich okoliczności sprawy jakiekolwiek jednoznaczne w tej mierze oceny byłyby bowiem przedwczesne i nieuprawnione. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach postępowania orzeczono na wniosek skarżącego na podstawie art. 200 i 209 p.p.s.a.