II SA/Gl 227/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant referent Anna Trzuskowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2007r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Po rozpoznaniu wniosku Z. K. i W. K. z dnia [...]r. Wójt Gminy W. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] ustalił na podstawie art. 40 ust. 1 i 3 oraz art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 2004 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm., zwanej dalej ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym/ oraz na podstawie ustaleń miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W. uchwalonego przez GRN uchwałą z dnia [...]r. nr [...]/zwanego dalej miejscowym planem Gminy W./ warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie na działkach nr A, B i C we W. nowej zagrody składającej się z jednokondygnacyjnego budynku mieszkalnego z poddaszem użytkowym i "podwórkiem wewnętrznym [...] x [...]m", budynku gospodarczego z poddaszem użytkowym, szczelnego szamba, zbiornika na gaz, agregat prądotwórczy, przyłącza energetycznego oraz przyłącza wodociągowego z własnego źródła. Ustalając warunki wynikające z ustaleń obowiązującego miejscowego planu Gminy W. stwierdził, że objęte zamierzeniem inwestycyjnym działki wchodzą w skład jednostki planistycznej oznaczonej symbolem R. Zgodnie zaś z tekstem tego planu – pkt [...] lit. [...] dopuszcza się budowlę nowych zagród dla gospodarstw rolnych również poza terenami przeznaczonymi na ten cel na rysunku planu. Lokalizacja takiego nowotworzonego gospodarstwa winna być rozpatrywana indywidualnie uwzględniając kryteria ekonomiczne, przyrodnicze i społeczne. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że wnioskodawcy uzyskali dla swojej inwestycji "pozytywną opinię Samorządu Mieszkańców wsi W." oraz, iż posiadają oni gospodarstwo rolne o pow. [...]ha /figurujące w ewidencji podatków/. Zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów są zaś współwłaścicielami gospodarstwa rolnego o ogólnej powierzchni [...]ha. Decyzję tą W. K. odebrał [...]r., zaś uczestnikowi B. Z. została ona doręczona za pośrednictwem poczty dnia [...]r. Dnia [...]r. B. Z. złożył w Urzędzie Gminy W. odwołanie od tej decyzji skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C.. W odwołaniu stwierdził, że decyzja nie jest zgodna z prawem a wnioskodawcy "nie spełniają warunków formalnych". W piśmie z dnia [...]r. Wójt Gminy W. poinformował B. Z., że odwołanie to pozostawia bez dalszego biegu, gdyż nie jest on stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kpa. W piśmie złożonym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. dnia [...]r. B. Z. podtrzymując i poszerzając swoje zarzuty w stosunku do w/w decyzji Wójta Gminy W. poinformował to Kolegium, że bezpodstawnie Wójt nie nadał biegu jego odwołaniu złożonemu w Urzędzie Gminy W. Na żądanie SKO Wójt Gminy W. przedstawił temu organowi całość akt sprawy przy piśmie z dnia [...], o czym poinformował wnioskodawców pismem z dnia [...]r., które zostało doręczone Z. K. dnia [...]r. a W. K. dnia [...]r. /w drodze doręczenia zastępczego/. Po rozpoznaniu odwołania B. Z. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...]r. nr [...] wydaną z powołaniem się na treść art. 138 § 2 kpa oraz art. 40 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80 poz. 717/, uchyliło objętą odwołaniem decyzję Wójta Gminy W. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdziło, że chociaż objęte decyzją działki położone są na terenie oznaczonym w miejscowym planie Gminy W. symbolem "R" to organ I instancji powołał się w swojej decyzji jedynie na ogólny zapis planu zamieszczony w pkt [...]lit. "[...]". Nie odniósł się też do pism Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa [...] w K. – Oddział w Z. z dnia [...]r. i z dnia [...]r., z których wynika, że planowane przedsięwzięcie naruszy zasady ochrony walorów krajobrazowych. Zwrócono też uwagę na ustalenie warunków zabudowy dla zbiornika na gaz i agregat prądotwórczy, które są urządzeniami a nie obiektami budowlanymi. SKO przyjęło też, że odwołującemu się B. Z. przysługuje przymiot strony skoro został on wymieniony we wniosku o ustalenie warunków, doręczono mu decyzję organu I instancji, a działki nr D i A objęte załącznikiem graficznym do decyzji organu I instancji graniczą z jego nieruchomością. Oznacza to również, że istnieje rozbieżność między treścią decyzji i jej załącznikiem graficznym. Przedmiotowa decyzja SKO została doręczona wnioskodawcom za pośrednictwem poczty w drodze doręczenia zastępczego. W piśmie z dnia [...]r. Z. K. i W. K. powołując się na treść art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 i 2 kpa wnieśli o stwierdzenie nieważności omówionej wyżej decyzji SKO z dnia [...]r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Została ona bowiem wydana ich zdaniem w sprawie zakończonej wcześniej decyzją ostateczną organu I instancji, postępowanie odwoławcze toczyło się też bez ich "wiedzy". Zarzucili także, że SKO nie wszczęło wcześniej na żądanie Wójta Gminy W. postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności swojego orzeczenia. W uzasadnieniu żądania nadto podnieśli, że odwołanie od decyzji organu I instancji zostało wniesione po terminie oraz, że SKO nie udzieliło im odpowiedzi na skargę z dnia [...]r. Podnieśli nadto liczne zastrzeżenia co do funkcjonowania SKO m.in. uważając, że bez podstawy prawnej o wydanej decyzji zawiadomiono organy architektoniczno-budowlane. Po wszczęciu i przeprowadzeniu w tej sprawie postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...]r. nr [...]odmówiło stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...]r. W uzasadnieniu tego orzeczenia stwierdziło, że objęta żądaniem stwierdzenia nieważności, decyzja nie naruszała obowiązującego prawa. Wbrew stanowisku żądających stwierdzenia nieważności decyzja Wójta Gminy W. z dnia [...]r. nie uzyskała przymiotu ostateczności skoro w ustawowym terminie zostało wniesione od niej odwołanie przez B. Z., który był stroną postępowania administracyjnego. Sami bowiem inwestorzy wskazali go jako stronę we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jako jedynego właściciela działki nr E, a któremu faktycznie przysługuje prawo do tej działki z tytułu dziedziczenia. Bezpodstawny jest też zdaniem SKO zarzut, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...]r. powinno wszcząć w oparciu o pismo Wójta Gminy z dnia [...]r., a to w sytuacji gdy Wójt jako organ I instancji nie był stroną tego postępowania uprawnioną do żądania stwierdzenia nieważności. Okoliczności przedstawione w tym piśmie nie dawały też podstaw do wszczęcia takiego postępowania z urzędu. Podkreśliło też SKO, że przedmiotowa decyzja odwoławcza z dnia [...]r. została doręczona wnioskodawcom w trybie art. 44 kpa. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Z. K. i W. K. podtrzymali żądanie stwierdzenia nieważności z przyczyn wskazanych wcześniej we wniosku /piśmie/ z dnia [...]r. Zarzucili, że SKO nie ustosunkowało się do wszystkich wskazanych w tym piśmie zarzutów. W szczególności nie odniosło się do zarzutu, że wszczęte postępowanie toczyło się bez ich wiedzy. Tym samym zostali pozbawieni możliwości obrony swoich praw. Nie ustanowili m.in. pełnomocnika do doręczeń na czas swojej nieobecności. Z tego też powodu nie zapoznali SKO z całością materiału dowodowego sprawy, w tym z całością korespondencji z Dyrekcją [...] Parków Krajobrazowych. Ich zdaniem kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem treści art. 35 § 3 i art. 61 § 4 kpa. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...] wydaną z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa utrzymało w mocy swoją wcześniejszą, omówioną wyżej decyzję z dnia [...]r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podtrzymało w ogólnym zarysie prezentowane wcześniej stanowisko. Dodatkowo stwierdziło, że w postępowaniu odwoławczym nie ma zastosowania art. 61 § 4 kpa, a to w związku z treścią art. 131 kpa, którego wymóg został zrealizowany przez Wójta Gminy W.. Przekroczenie terminu z art. 35 § 3 kpa nie skutkuje utratą właściwości organu odwoławczego do rozpoznania odwołania i nie stanowi jednocześnie rażącego naruszenia prawa. Wskazało też SKO, że strony miały możliwość zapoznania się z całością akt sprawy w jego siedzibie. W skardze do sądu administracyjnego W. K. i Z. K. wnieśli o uchylenie obu decyzji SKO jako niezgodnych z prawem oraz decyzji tego organu z dnia [...] r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nadto o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi opisali przebieg postępowania administracyjnego ponawiając zarzuty sformułowane we wniosku z dnia [...]r. oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaakcentowali, że w postępowaniu odwoławczym zakończonym decyzją z dnia [...]r. nie brali udziału bez swojej winy i z tego też powodu decyzja ta jest nieważna. Podejmując ją SKO nie znało całości materiału sprawy. Podali, że dnia [...]r. Wójt Gminy W. stwierdził prawomocność swojej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i dlatego też dnia [...]r. uzyskali pozwolenie na budowę. Ponieśli duże nakłady związane m.in. z zakupem materiałów budowlanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i w ogólnym zarysie jego uzasadnienie. Prawomocnym postanowieniem z dnia 10 lipca 2006 r. sygn. II SA/Gl 227/06 skarga Z. K. została odrzucona. Rozpoznając skargę W. K. Sąd zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem wbrew jej zarzutom brak jest zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa skutkującym jej uchylenie. W szczególności nie można podzielić odnośnie tej decyzji zarzutów sformułowanych w skardze. Wbrew stanowisku skarżącego SKO odniosło się w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...]r. do wszystkich istotnych z punktu widzenia treści art. 156 § 1 pkt 2 i 3 kpa zarzutów skarżących, zgłoszonych w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem Sądu przedstawioną w tym względzie argumentację SKO należy w całej rozciągłości podzielić. W szczególności nie można podzielić stanowiska zaprezentowanego w skardze, że objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja SKO z [...]r. została wydana w odniesieniu do ostatecznej decyzji organu I instancji. Jak wynika bowiem z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych decyzja Wójta Gminy W. z dnia [...]r. została doręczona B. Z. w dniu [...]r. Skoro odwołanie od tej decyzji złożył on w organie I instancji w dniu [...]r. tj. w terminie o jakim mowa w art. 129 § 2 kpa i odwołania tego nie cofnął, to nie może być mowy o uzyskaniu przez tę decyzję przymiotu prawomocności. Całkowicie zasadne jest też stanowisko SKO, że w świetle obowiązujących przepisów Wójt Gminy W. nie miał uprawnień do rozstrzygania po wniesieniu tego odwołania czy pochodzi ono od strony w rozumieniu art. 127 § 1 kpa. Jego obowiązkiem było przekazanie odwołania wraz z aktami sprawy do SKO /pomijając sytuację o jakiej mowa w art. 132 § 1 i 2 kpa/. Zasadnie przyjęło też SKO, iż odwołanie to pochodzi od strony i podlega merytorycznemu rozpatrzeniu. Jak bowiem zaakcentowało SKO, sami inwestorzy we wniosku o ustalenie warunków zabudowy wskazali B. Z. jako stronę postępowania administracyjnego pisząc, że jest on właścicielem działki sąsiedniej nr E. Skoro działka ta sąsiaduje bezpośrednio z dwoma działkami skarżących leżącymi w liniach rozgraniczających inwestycji, zaznaczonych na mapie stanowiącej załącznik nr [...] do decyzji organu I instancji, to jego przymiot jako strony postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku inwestycji położonej na terenie dotychczas w ogóle nie zabudowanym, nie budzi zdaniem Sądu żadnych wątpliwości /zobacz też w tym względzie uchwałę NSA z dnia 25 września 1995 r. sygn. akt VI SA 13/95 – ONSA 1995, z. 4 poz. 154/. Należy przy tym zaakcentować, że prawo B. Z. do własności tej działki, jako jednego ze spadkobierców ujawnionych w rejestrze gruntów S. Z. i H. Z., nie zostało dotychczas skutecznie zakwestionowane. Nie można podzielić też zdaniem Sądu stanowiska skarżących, że zostali oni pozbawieni bez swojej winy udziału w postępowaniu odwoławczym. O wniesieniu odwołania zostali oni bowiem powiadomieni zgodnie z treścią art. 131 kpa przez Wójta Gminy W. przy piśmie z dnia [...]r. Pismo to zostało doręczone Z. K. dnia [...]r. zaś W. K. w trybie doręczenia zastępczego. Opóźnienie w tym zawiadomieniu nie może obciążać przy tym SKO. Obowiązek w tym względzie organ I instancji powinien bowiem spełnić najpóźniej przy przedstawieniu akt organowi odwoławczemu. Skarżący wiedzieli o wniesieniu tego odwołania zresztą znacznie wcześniej, co wynika w jednoznaczny sposób z ich pisma z dnia [...]r., które złożyli w Urzędzie Gminy w dniu [...]r. Wbrew ich twierdzeniu nie zostali zatem pozbawieni udziału w postępowaniu odwoławczym. Nawet gdyby tak istotnie było to stanowiłoby to określoną w art. 145 § 1 pkt 4 podstawę wznowienia postępowania odwoławczego a nie podstawę stwierdzenia nieważności decyzji odwoławczej. Skarżący nie wykazał też jakie to czynności, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, chciałby podjąć w postępowaniu odwoławczym a możliwości tej został pozbawiony. Oznacza to, iż zarzut w tym przedmiocie został sformułowany zdaniem Sądu jedynie na użytek postępowania nadzwyczajnego. Należy bowiem zważyć, że wydając decyzję odwoławczą SKO dysponowało całością akt postępowania administracyjnego, na podstawie których mogło wydać prawidłową decyzję opartą na treści art. 138 kpa. Dla wydania tej decyzji nie miała znaczenia w szczególności okoliczność, że organ I instancji potwierdził wnioskodawcom przymiot ostateczności swojego orzeczenia. Zasadne jest też stanowisko SKO, że wobec treści art. 131 kpa w postępowaniu odwoławczym nie ma zastosowania art. 61 § 4 kpa. Nawet gdyby było inaczej to sam fakt naruszenia tego ostatniego przepisu nie przesądza o nieważności decyzji odwoławczej jeżeli strony o postępowaniu odwoławczym wiedziały i mogły w nim wziąć udział, co jak wyżej stwierdzono miało miejsce w niniejszej sprawie. Biorąc pod uwagę specyfikę postępowania odwoławczego brak jest też podstaw do przyjęcia, że SKO przed wydaniem decyzji odwoławczej było zobowiązane uzyskać stanowisko wnioskodawców na tym etapie postępowania, zwłaszcza w sytuacji gdy nie przeprowadziło żadnych dowodów, o których nie mieliby oni wiadomości. Bez znaczenia dla rozpoznania żądania w przedmiocie stwierdzenia nieważności byłoby też ewentualne naruszenie przez SKO treści art. 35 § 3 kpa. Przepis ten nie został zresztą zdaniem Sądu w ogóle naruszony skoro organ I instancji przedstawił SKO akta sprawy przy piśmie z dnia [...]r. a orzeczenie odwoławcze zapadło dnia [...]r. Z powyższych względów zarzuty skargi należało uznać za nieuzasadnione. Również rozstrzygając w granicach danej sprawy Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. W tym względzie należy stwierdzić, że SKO wydając orzeczenie o odmowie stwierdzenia nieważności swojej decyzji z dnia [...]r. w niedostateczny sposób wypowiedziało się zdaniem Sądu co do podstaw stwierdzenia nieważności tej decyzji, nie sformułowanych przez strony. W ten sposób naruszyło treść art. 107 § 3 kpa. Uchybienie to nie mogło mieć jednak zdaniem Sądu istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. zwanej dalej ustawą p.p.s.a./, a to w sytuacji gdy brak było, również zdaniem Sądu, innych podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji. W sytuacji bowiem gdy organ I instancji ustalając warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie dokonał w ogóle analizy dopuszczalności objętej postępowaniem inwestycji z punktu widzenia zapisu obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W., dla jednostki tego planu oznaczonego symbolem "R", na terenie której położone były działki inwestorów, a ograniczył się jedynie do analizy tego planu w jego części ogólnej, to uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji znajdowało uzasadnienie w treści art. 138 § 2 kpa. Inne orzeczenie naruszałoby bowiem w praktyce określoną w art. 15 kpa zasadę dwuinstancyjności postępowania. Należy bowiem zważyć, że dopuszczalność tej inwestycji z punktu widzenia treści planu dla jednostki "R", budziła również zdaniem Sądu zasadnicze wątpliwości. Niewątpliwie uzasadnienie decyzji SKO z dnia [...]r. mogłoby być bardziej wyczerpujące, zwłaszcza gdy chodzi o wymóg o jakim mowa w art. 138 § 2 kpa, ale uchybienie to niewątpliwie nie stanowiło rażącego naruszenia prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Należy też zważyć, że zasadnicze wątpliwości budziła również kwestia czy w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...]r. brały udział wszystkie strony w rozumieniu art. 28 kpa /chodzi o właścicieli i użytkowników wieczystych wszystkich sąsiednich działek/, co również uzasadniałoby przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Z tych wszystkich względów skarga jako zdaniem Sądu pozbawiona podstaw prawnych podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.