II SA/Gl 227/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant starszy referent Anna Trzuskowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2007 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie .odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] i orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., zwane dalej SKO, po rozpatrzeniu wniosku skarżącego M. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy swoją własną decyzję z dnia [...] roku, Nr [...]. Tą ostatnią decyzją SKO, powołując się na art. 151 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa), odmówiło uchylenia ostatecznej decyzji Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym województwa [...] w K. dnia [...] roku, Nr [...] w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] roku, Nr [...]. W uzasadnieniu kontrolowanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć SKO wskazało, że skarżący pismem z dnia [...] roku zwrócił się o wznowienie postępowania administracyjnego i uchylenie decyzji z dnia [...] roku oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Zarządu Urbanistyki i Architektury w K. z dnia [...] roku twierdząc, że decyzje te rażąco naruszają prawo. Postanowieniem z dnia [...] roku SKO wznowiło postępowanie, a następnie postanowieniem z dnia [...] roku zawiesiło wznowione postępowanie na wniosek skarżącego. Pomimo szeregu kolejnych wystąpień skarżącego SKO uznało, że postanowienie o zawieszeniu postępowania nadal pozostaje w obrocie prawnym, zaś zgodnie z art. 98 § 2 kpa po upływie trzech lat uznano, że wniosek o wznowienie postępowania został wycofany. Po ponownym złożeniu przez skarżącego wniosku o wznowienie postępowania, SKO postanowieniem z dnia [...] roku po raz kolejny wznowiło postępowanie zakończone ostateczną decyzją Kolegium Odwoławczego z dnia [...] roku. W dalszej części uzasadnienia SKO stwierdziło, że w pierwszym rzędzie w toku wznowionego postępowania bada się występowanie podstaw do wznowienia postępowania. Skarżący domagał się wznowienia postępowania powołując się na przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 1 – 4 kpa. Pomimo jednak tak wskazanej podstawy prawnej, uzasadnił jedynie podstawę wznowieniową polegającą na tym, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzja z [...] roku. Wskazał bowiem, że w tym roku mieszkał w G. przy ulicy A, gdzie jest zameldowany na pobyt stały, tymczasem korespondencja w tej sprawie, jak i decyzja zostały skierowane na adres w G. przy ulicy B. SKO uznało jednak, że ten zarzut skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie albowiem adres przy ulicy B został wskazany przez samego skarżącego w piśmie z dnia [...] roku inicjującym postępowanie przed Kolegium Odwoławczym o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] roku. Dalej wskazano, że skarżący nie przytoczył żadnych okoliczności mogących świadczyć o wystąpieniu przesłanek wznowieniowych określonych w art. 145 § 1 pkt 1 – 3 kpa. Wskazano także, że pozostałe okoliczności podnoszone przez skarżącego w toku postępowania wznowieniowego dotyczą decyzji i postępowań, których nie dotyczy bezpośrednio wniosek o wznowienie postępowania w niniejszej sprawie. Tym niemniej SKO zwróciło uwagę, że przeprowadzone zostało postępowanie wyjaśniające z udziałem skarżącego, w którym przesłuchano wnioskowanych świadków na okoliczności związane z wydaniem decyzji, których stwierdzenia nieważności domagał się skarżący. W skardze do Sądu Administracyjnego oraz w dalszych pismach procesowych skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji SKO z dnia [...] roku wskazując, że wbrew twierdzeniom tego organu wystąpiła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Skarżący wniósł także o uchylenie bądź stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium Odwoławczego z dnia [...] roku, jak również innych decyzji, w stosunku do których formułował zarzuty w toku całego postępowania. Skarżący powtórzył swoje argumenty odnośnie braku podstawy prawnej względnie rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu tych wcześniejszych decyzji. Zarzucił ponadto organowi rozpoznanie sprawy bez uprzedniego zgromadzenia "całości akt sprawy". W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ zwrócił ponadto uwagę na treść art. 41 § 1 kpa, w myśl którego to na stronie ciąży obowiązek zawiadomienia organu o zmianie adresu. Tymczasem skarżący nie dopełnił tego obowiązku w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji z [...] roku, a tym samym nie zachodzą z tego powodu przesłanki pozwalające na stwierdzenie, że nie brał udziału w tym postępowaniu bez własnej winy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek tylko z jednej ze wskazanych w niej przyczyn. Na wstępie wskazać przyjdzie, że sąd administracyjny zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz.1269 ze zm./ sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 tej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji wykazało, że zostały one wydane z naruszeniem prawa uzasadniającym ich uchylenie. W pierwszej jednak kolejności wskazać przyjdzie, że granice sprawy, o których mowa we wspomnianym wyżej art. 134 § 1 p.s.a. wytyczone są w niniejszej sprawie ramami postępowania wznowieniowego wszczętego i prowadzonego na podstawie art. 145 i nast. kpa. Oznacza to, że kontroli sądowoadministracyjnej podlegają rozstrzygnięcia zapadłe w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącego o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym województwa [...] w K. z dnia [...] roku, Nr [...]. Tym samym poza granicami niniejszej sprawy pozostaje sama decyzja Kolegium z [...] roku, jak i inne, wcześniej wydane rozstrzygnięcia organów administracji publicznej, w stosunku do których skarżący formułuje zarzuty w toku postępowania wznowieniowego. Istotą bowiem postępowania wznowieniowego, w sytuacji kiedy istnieją przesłanki do jego wszczęcia i prowadzenia, jest ponowne przeprowadzenie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną i wydanie decyzji przewidzianej w art. 151 § 1 pkt 2 lub w art. 151 § 2 kpa. Tymczasem kontrolowane w niniejszej sprawie decyzje SKO wydane zostały w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 kpa. Oznacza to, że przedmiot postępowania ograniczony został co do przyczyn wznowienia, nie zaś co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W tak zakreślonych granicach sprawy stwierdzić należy, że kontrolowane decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału wskazuje bowiem, że decyzja, w stosunku do której skarżący domagał się wznowienia postępowania nie została mu doręczona w sposób zgodny z przepisami kpa. Otóż odpis decyzji Kolegium Odwoławczego z dnia [...] roku został wysłany za pośrednictwem poczty na wskazany we wniosku inicjującym postępowanie adres tj. G., ul. B. Z adnotacji znajdującej się na kopercie wynika, że przesyłka ta nie została podjęta w terminie przez adresata. Na odwrocie koperty zamieszczone zostały odręcznym pismem dwie daty: [...] i [...] roku oraz stempel placówki pocztowej G. z datą [...] roku. Te adnotacje opatrzone są nieczytelnymi parafkami. Z kolei na zwrotnym potwierdzeniu odbioru dołączonym do tej koperty brak jest jakichkolwiek adnotacji w przedmiocie sposobu doręczenia lub zawiadomienia o niemożliwości doręczenia, czy też miejscu i terminie pozostawienia tzw. awiza. Zgodnie z przepisem art. 44 kpa w brzmieniu obowiązującym w dacie doręczania decyzji z [...] roku, w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 kpa pismo należało złożyć na okres siedmiu dni w urzędzie pocztowo-telekomunikacyjnym lub w urzędzie gminy, a zawiadomienie o tym umieścić na drzwiach mieszkania adresata albo biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w miejscu widocznym na nieruchomości, której postępowanie dotyczy; w tym przypadku doręczenie uważało się za dokonane z upływem ostatniego dnia tego okresu. Z powyższych uwag płynie zatem wniosek, że nie byłoby nawet możliwe wyliczenie daty doręczenia decyzji za pośrednictwem poczty. Tak zwane doręczenie zastępcze uwarunkowane jest zawiadomieniem adresata o złożeniu pisma na okres siedmiu dni w urzędzie pocztowym, poprzez umieszczenie zawiadomienia na drzwiach mieszkania adresata albo biura (także w skrzynce pocztowej). W niniejszej sprawie brak jest na tę okoliczność jakiegokolwiek dokumentu. Stan taki jest prawdopodobnie uchybieniem doręczyciela pocztowego, który nie wypełnił dołączonego do przesyłki zwrotnego druku potwierdzenia odbioru. W tym miejscu wskazać należy, że druk potwierdzenia odbioru prawidłowo wypełniony i podpisany przez doręczyciela (funkcjonariusza) Poczty Polskiej ma przymiot dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Korzysta on zatem z domniemania prawdziwości, a jej obalenie wymaga przeciwdowodu (art. 76 § 1 k.p.a.). W tej konkretnej sprawie dowód taki jednak nie istnieje. Stwierdzić też przyjdzie, że urzędowego stwierdzenia sposobu doręczenia nie mogą zastąpić umieszczone na kopercie wzmianki o awizowaniu przesyłki, tym bardziej iż są one mało czytelne i nie wiadomo przez kogo zostały sporządzone. Co prawda słowo "awizo" oznacza w języku polskim zawiadomienie odbiorcy, lecz ze słowa tego nie można wywieść sposobu zawiadomienia - takiego aby mieścił się on w wymogach art. 44 k.p.a. (por. m.in.: wyrok NSA z dnia 5 maja 1997 roku, sygn. akt I SA/Gd 470/96; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2006 roku, sygn. akt I OSK 528/05). W wyniku powyższych rozważań przyjąć należało, iż doszło do naruszenia przepisów o doręczeniach, co tym samym mogłoby uzasadniać ewentualny wniosek strony o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z [...]roku. Wobec jednak okoliczności, że takiego wniosku skarżący nie zgłosił, zaś jego wniosek był w istocie wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją, to należało uznać, iż wskutek nieprawidłowej próby doręczenia i niemożliwości ustalenia daty doręczenia zastępczego, nie brał on udziału w tej fazie postępowania (doręczenia decyzji) bez swojej winy. Takie z kolei ustalenie prowadzić musi do wniosku, że zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Na marginesie zwrócić przyjdzie uwagę, że w decyzji Kolegium z dnia [...] roku zawarto błędne pouczenie o możliwości złożenia prośby o ponowne rozpatrzenie sprawy. Brak bowiem w tym pouczeniu informacji o terminie do złożenia takiej prośby. Taki brak z kolei powoduje, że koniecznym było zweryfikowanie pisma skarżącego z dnia [...] roku również w takim aspekcie, czy nie stanowiło ono w istocie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 i 4 kpa w wówczas obowiązującym brzmieniu. Taka weryfikacja wydaje się tym bardziej wskazana, że jak wyżej podniesiono nie sposób ustalić daty doręczenia zastępczego decyzji z [...] roku. Z akt sprawy wynika natomiast, że fizycznie skarżący odebrał odpis tej decyzji w dniu [...] roku. Nie sposób nie zauważyć ponadto, że SKO w sposób ewidentny uchybiło przepisom kpa o terminach załatwienia sprawy (art. 35 i 36 kpa). Bezspornym pozostaje bowiem, że kontrolowane postępowanie zainicjowane zostało pismem strony w [...] roku. Nie może stanowić usprawiedliwienia dla organu fakt nieprecyzyjnego lub czasem wręcz nie odpowiadającemu instytucjom prawa sformułowania przez skarżącego wniosków i twierdzeń. To organ administracji publicznej jest zobligowany z mocy art. 9 kpa udzielania stronie niezbędnych wskazówek i wyjaśnień, zaś z mocy art. 12 kpa do wnikliwego i szybkiego załatwienia sprawy. Te uchybienia, o ile nie miały bezpośredniego wpływu na wynik sprawy, o tyle mogą mieć znaczenie przy ponownym jej rozpoznaniu. Nie może bowiem strona ponosić ujemnych konsekwencji opieszałości organu, które w tym przypadku mogłyby skutkować np. ustaleniem, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 kpa. Z tego też względu Sąd, rozpoznając skargę w granicach sprawy nie uchylił postanowienia SKO z dnia [...] roku uznając, że do uchybienia tego terminu nie doszło z przyczyn obciążających skarżącego. W tak naprowadzonych motywach rozstrzygnięcia sprawy SKO przeprowadzi postępowanie wznowieniowe w granicach określonych art. 149 § 2 kpa, mając na uwadze związanie niniejszym wyrokiem co do przyczyny wznowienia. W tym stanie rzeczy SKO nie będzie miało podstawy do wydania decyzji z art. 151 § 1 pkt 1 kpa. Zatem po przeprowadzeniu postępowania SKO rozważy możliwość wydania decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 lub art. 151 § 2 kpa. Skoro bowiem doszło do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją, to zakończenie wznowionego postępowania administracyjnego następuje w formie decyzji rozstrzygającej dalszy byt prawny decyzji ostatecznej, której to postępowanie dotyczyło. Zgodnie z art. 151 § 1 kpa organ administracji publicznej wydaje decyzję, w której albo odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a (co jak wyżej wykazano nie ma miejsca w niniejszej sprawie), albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia i wówczas wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Natomiast w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 kpa). Przepis art. 146 kpa ogranicza natomiast możliwość uchylenia decyzji w przypadku upływu terminów określonych w § 1 tego przepisu (odpowiednio dziesięć i pięć lat od daty doręczenia lub ogłoszenia decyzji), jak również w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (§ 2). Jednakże stwierdzić przyjdzie, że w konsekwencji brzmienia powołanego wyżej art. 151 § 2 kpa na organie spoczywa obowiązek stwierdzenia, że dana decyzja została wydana z naruszeniem prawa, gdyż w powołanym przepisie użyto wyrazu "ograniczy się do stwierdzenia", co stanowi obligatoryjność w tym względzie. Natomiast wystąpienie tzw. przesłanki negatywnej wyłączające dopuszczalność uchylenia tej decyzji przesądza, iż dana decyzja nie podlega eliminacji z obrotu prawnego poprzez jej uchylenie. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują wydania po wznowieniu postępowania decyzji innej, aniżeli jednej z wymienionych w art. 151. To oznacza, że w niniejszej sprawie winna była zapaść decyzja, o której mowa w art. 151 § 2 kpa. Nie istnieje bowiem podstawa odmowy uchylenia decyzji w trybie art. 151 § 1 pkt 1 kpa, a to wobec jednoznacznego ustalenia, że istniały podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Z kolei zastosowanie art. 146 § 1 kpa przy jednoczesnym uznaniu istnienia przesłanki wznowieniowej nakazywało organowi poza odmową uchylenia decyzji także stwierdzenie, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Naruszeniem prawa było bowiem to, ze skarżący bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją, którego wznowienia skutecznie się domagał. Powyższe okoliczności powodują, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wydanie bowiem decyzji z naruszeniem art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa ogranicza stronie możliwość ewentualnego dochodzenia odszkodowania, o którym mowa w art. 417’ § 2 Kodeksu cywilnego. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.s.a. W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę SKO poza powyższymi wskazaniami będzie miało także na uwadze konieczność wyjaśnienia i oceny w postępowaniu wznowieniowym również innych stawianych przez skarżącego zarzutów w stosunku do decyzji z [...] roku.