II SA/Gl 227/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant St. sekretarz Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi K. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. E. R. – R. i K. R. wnioskiem, który wpłynął do organu I instancji w dniu [...] roku, wystąpili o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na biuro. Z wniosku wynika, że lokal mieszkalny znajduje się na parterze budynku 4 – kondygnacyjnego położonego przy ul. [...] w K. Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] z dnia [...] roku na podstawie art. 60 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 5 oraz art. 54 w związku z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm., dalej powoływana jako "ustawa") oraz uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] roku w sprawie odstąpienia od obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów górniczych miasta K., ustalił warunki i zasady zmiany sposobu użytkowania części parteru budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K., z lokalu mieszkalnego na lokal biurowy, zgodnie z wynikami analizy architektoniczno-urbanistycznej i załącznikiem graficznym, stanowiącym integralną część decyzji. W decyzji określono także warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu w zakresie określonym w art. 54 pkt 2 ustawy. W motywach podkreślono, że dokonano w sprawie niezbędnych uzgodnień ( art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ustawy ) to jest z Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w K. oraz właściwym zarządcą drogi – Miejskim Zarządem Ulic i Mostów w K. Wnioskowane zamierzenie inwestycyjne – zdaniem organu – spełnia łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy, co zostało wykazane w analizie urbanistyczno – architektonicznej, której wyniki stanowią załącznik do decyzji. Organ wskazał także na udział stron w postępowaniu, ich sprzeciw względem inwestycji, twierdzenia związane z uciążliwości biura oraz brak dostępu do drogi publicznej. W związku z tym organ stwierdził, że inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, którą współużytkują strony ( Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" i osoby fizyczne). Natomiast zarzuty dotyczące uciążliwości nie znajdują oparcia w obowiązujących aktach prawnych na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Odwołania odrębne od decyzji organu I instancji wnieśli : K. D. ( aktualnie skarżąca ) D. B., A. M., J. M., B. i W. P., G. i E. D. oraz A. R. reprezentowana przez adwokata A. R. Wszystkie odwołania są jednobrzmiące i zarzucają wydanie decyzji przez organ I instancji z naruszeniem : art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy w sytuacji gdy decyzja ta jest niezgodna z art. 17 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, art. 5 kc w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy o własności lokali ( Dz. U. nr 85, poz. 388 ze zm.), art. 155 kc w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy o własności lokali, art. 206 kc w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy o własności lokali, § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji (...) o warunkach zabudowy, art. 107 § 1 kpa i art. 75 § 1 Konstytucji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku – po rozpatrzeniu złożonych odwołań – utrzymało w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, decyzję organu I instancji. Na wstępie motywów Kolegium przywołało art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy, dokonując ich analizy. Następnie wskazało na art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z którego wynika niemożność odmówienia ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. W dalszej części uzasadnienia podano, że wydanie decyzji przez organ I instancji zgodnie z art. 53 ust. 3 w zw. 64 ust. 1 ustawy zostało poprzedzone analizą warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy oraz analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewidziano realizację inwestycji ( działka 1 o pow. [...]m2, k.m. [...], obręb Dz. [...] – [...]). Analizę cech i funkcji, sporządzono w wyznaczonym na podstawie § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarze analizowanym. Ponieważ szerokość frontu działki wynosi 60 m granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 180 m. Analiza wykazała, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z handlem i usługami w parterach budynków ( biura rachunkowe, centrum medyczne "B", studio fitness, apteka, biuro podróży"), zabudowania gospodarcze i garażowe towarzyszące zabudowie mieszkaniowej, budynki usługowe, budynki Akademii Wychowania Fizycznego, stacja paliw. Zdaniem organu wnioskowana zmiana sposobu użytkowania części parteru budynku mieszkalnego ( lokalu mieszkalnego ) na lokal biurowy, stanowi kontynuację istniejącej wielobranżowej funkcji usługowej ( w tym biurowej). Projektowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z istniejącą zabudową w terenie analizowanym i spełnia wymagania art. 61 ust. 1 – 5 ustawy. Sama działka nr 1 stanowi własność Miasta K. i pozostaje we współużytkowaniu wieczystym, osób fizycznych i Spółdzielni Mieszkaniowej "A". Ustosunkowując się do zarzutów odwołań Kolegium wyjaśniło, że art. 17 ust. 1 ustawy o spółdzielniach nie jest przepisem odrębnym w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy ; nie jest wymagana zgoda współwłaścicieli nieruchomości na ustalenie warunków zabudowy bowiem decyzja w tym przedmiocie nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Skoro zaś decyzja nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich to jeżeli odwołujący się twierdzą, że doszło do naruszenia art. 5, 144 i 206 kc to mogą dochodzić swoich naruszeń przed sądem powszechnym. Niesłuszny jest także zarzut naruszenia § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń (...) przez zawężenie działalności usługowej do biurowej. W tym zakresie organ odwołał się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Natomiast obniżenie wartości pozostałych lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku w którym ustalono warunki zabudowy nie stanowi przedmiotu badania przez organy w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skargi na ostateczną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyły K. D. i A. R. Skargi te zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygania postanowieniem tut. Sądu z dnia 11 kwietnia 2011 roku. Z kolei postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2011 roku Sąd odrzucił skargę A. R. K. D. w swojej skardze powtórzyła wszystkie zarzuty, zgłoszone wcześniej w odwołaniu i wniosła o uchylenie decyzji ostatecznej oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] roku. W uzasadnieniu skargi twierdziła, że wyrażanie zgody przez organ na prowadzenie działalności gospodarczej przez inwestorów w budynku wielorodzinnym nieprzystosowanym do tego celu, utrudni innym mieszkańcom korzystanie ze swojej własności i stanowi przejaw uwzględnienia żądań jednostki w zakresie nieograniczonego korzystania z nieruchomości, także w obrębie wspólnie użytkowanej przestrzeni. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia [...] roku skarżąca K. D. wskazała na brak uzgodnień z organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej ( art. 3 pkt 1 ustawy z 13 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ), zakwestionowała ustalenie organu co do kontynuacji funkcji przez wnioskowaną inwestycję wskazując, że teren w analizowanym obszarze zabudowany jest budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, a budynki w których usytuowane są lokale użytkowe ( ul. [...]) zostały zaprojektowane z uwzględnieniem tych lokali ( odrębne wejścia). Ustosunkowując się do tego pisma Kolegium w piśmie z dnia [...] roku podało, że w jego ocenie wobec faktu, że przedmiotem postępowania była zmiana sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal biurowy zbędne było uzgodnienie z Państwową Inspekcją Sanitarną. Mogłoby ono być wymagane w sytuacji zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego np. na gabinet lekarski. Nadto do akt wpłynęło pismo uczestnika postępowania W. P. z dnia [...] roku z którego wynika, że jego stanowisko w sprawie jest identyczne jak skarżącej. Sama skarżąca podtrzymała swoje żądanie w piśmie z dnia [...] roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zaskarżoną decyzją ustalono warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania części parteru budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K. z lokalu mieszkalnego na lokal biurowy. Na wstępie należy stwierdzić, że dla przedmiotowej zmiany wymagane było wydane decyzji o warunkach zabudowy. Art. 59 ust. 1 ustawy stanowi "Zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na (...) zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio". Jednocześnie art. 59 ust. 2 ustawy nakazuje stosowanie przepisu ust. 1 do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu trwającej do roku. Oznacza to, że do każdej zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę stosuje się regulację określoną w ust. 1 tego artykułu z wyjątkiem jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu trwającej do roku. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie o ustalenie warunków zabudowy jest zbadanie zgodności złożonego wniosku z przepisami ustawy oraz ustaw szczególnych, a także przepisami – wydanych na podstawie tych ustaw – aktów wykonawczych. Organ konkretyzuje w ten sposób w decyzji o warunkach zabudowy przepisy wspomnianych aktów prawnych, dotyczące danego terenu, w związku z określonym we wniosku rodzajem inwestycji i jej cechami. W szczególności organ ten przeprowadza analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy oraz analizę stanu faktycznego i prawnego terenu na którym przewiduje się realizację inwestycji ( art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy ). Dokonanie takiej analizy w świetle wskazanych przepisów prawa, a w szczególności w świetle § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadkach braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. nr 164, poz. 1588) w zw. z art. 61 ust. 1 – 5 ustawy oraz w oparciu o poczynione ustalenia faktyczne prowadzi do rozstrzygnięcia o dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy, bądź odmowie ich ustalenia. W niniejszej sprawie decyzja została poprzedzona analizą warunków i zasad zagospodarowania oraz jego zabudowy oraz analizą stanu faktycznego i prawnego terenu na którym przewidziano realizację inwestycji. Teren ten to działka 1 stanowiąca własność Gminy K., pozostająca we współużytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "A" i osób fizycznych ( stron postępowania). Analizę cech i funkcji sporządzono – na wyznaczonym zdaniem sądu – zgodnie § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia obszarze analizowanym. Skoro bowiem szerokość frontu działki 1 wynosi 60 m ( co wynika z analizy i nie jest kwestionowane przez skarżącą) to wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości 180 m wokół działki odpowiada prawu ( § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia ). Z przeprowadzonej analizy wynika, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z handlem i usługami w parterach budynków, zabudowa gospodarcza i garaże towarzyszące zabudowie mieszkaniowej, a także budynki usługowe. Trzeba podkreślić, że w zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej wśród usług w parterach budynków mieszczą się także usługi biurowe w postaci biura rachunkowego. W tej sytuacji – Sąd podziela pogląd organów orzekających – że wnioskowana zmiana sposobu użytkowania części parteru budynku mieszkalnego ( lokalu mieszkalnego ) na lokal biurowy stanowi kontynuację istniejącej wielobranżowej funkcji usługowej. Twierdzenia skarżącej, że planowana inwestycja nie kontynuuje funkcji istniejącej zabudowy ( zawarte w piśmie z [...] roku ) i podobne stanowisko uczestnika postępowania W. P. ( pismo z [...] roku ) z uwagi na fakt, że budynki w których usytuowane zostały lokale użytkowe ([...]) zostały z uwzględnieniem tych lokali zaprojektowane ( m.innymi odrębne wejścia ) w istocie kwestionują dopuszczoną przez prawo zmianę sposobu użytkowania, dla której wydano zaskarżoną decyzję. Z uwagi na fakt, że decyzja orzeka o zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal biurowy, mieszczący się w istniejącym budynku przy ul. [...] to wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zostały ograniczone do wykazania kontynuacji funkcji. Pozostałe wskazane w tym przepisie parametry w sposób oczywisty nie ulegają bowiem zmianie. W sposób oczywisty zostały także spełnione wymagania art. 61 ust. 1 pkt 2,3 i 4 ustawy. Inwestycja ma dostęp do drogi publicznej – ul. [...] poprzez drogę wewnętrzną na działce 1, co wyczerpuje wymagania art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy. Dokonano także niezbędnych z uwagi na charakter inwestycji uzgodnień o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy. Są to uzgodnienia z Miejskim Zarządem Ulic i Miasta w K. w zakresie warunków obsługi komunikacyjnej dla przedmiotowej inwestycji ( pismo z [...] roku ) oraz z Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego ( postanowienie z [...]roku ). Treść art. 53 ust. 4 ustawy nie zobowiązuje organu orzekającego do dokonania uzgodnień ze wszystkimi podmiotami w nich wymienionymi, potrzeba dokonania uzgodnień musi być bowiem powiązana z charakterem ( cechami samej inwestycji ). Dlatego też Sąd podziela stanowisko Kolegium ( pismo z [...] roku co do braku potrzeby uzgodnienia niniejszej decyzji z organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zagadnienie to wiąże się z unormowaniem art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy i zarzut w tym zakresie został przez skarżącą sformułowany. Artykuł 61 ust. 1 pkt 5 wymaga by decyzja o warunkach zabudowy była zgodna z przepisami odrębnymi. Pojęcie " przepisów odrębnych", przywołane w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. W literaturze przedmiotu twierdzi się, że katalog przepisów odrębnych przez pryzmat których winna być dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Do przepisów odrębnych należy zaliczyć regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, a także przepisy sanitarne, unormowanie z zakresu prawa geologicznego i górniczego i inne. Można więc twierdzić, iż skoro nadrzędnym celem przepisów ustawy jest zapewnienie ładu przestrzennego to poprzez przepisy odrębne, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy należy rozumieć te wszystkie zawarte w innych aktach normy, które skonfrontowane z charakterem i zamierzoną lokalizacją inwestycji umożliwiają ocenę czy lokalizacja na danym terenie danego typu inwestycji nie jest sprzeczna z wynikającymi z innych aktów wymogami co do ładu przestrzennego. Wynika z tego, że skoro w niniejszej sprawie ustalono warunki do zmiany sposobu użytkowania części parteru budynku mieszkalnego na lokal biurowy to bez wątpienia – w tej sprawie – pod pojęciem przepisów odrębnych nie można rozumieć przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej z 13 marca 1985 roku. Przepisem odrębnym o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy nie jest także art. 17 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Przepis ten dotyczy bowiem stosunków między Spółdzielnią, a członkiem spółdzielni lub inną osobą której przysługuje spółdzielcze własnościowej prawo do lokalu. Nadto dotyczy on zupełnie innej sytuacji, niż wydawanie decyzji o warunkach zabudowy, jest bowiem związany z wynajmowaniem lub oddawaniem w bezpłatne używanie lokalu, przy czym czynności te muszą być związane ze zmianą sposobu korzystania z lokalu. W przypadku spełnienia przez wnioskowaną inwestycję warunków określonych w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy obowiązkiem organu jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy, która jest zresztą decyzją związaną (art. 56 w zw. z art. 64 ustawy ). Artykuł 5, 144 i 206 kc także nie są przepisami odrębnymi, a w sytuacji gdy skarżąca uważa że przedmiotowa inwestycja narusza jej prawa wynikające z tych przepisów może dochodzić swoich roszczeń przed sądem powszechnym. Wbrew przekonaniu skarżącej w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest wymagane udzielenie zgody przez pozostałych współwłaścicieli na dokonanie wnioskowanej zmiany. Zgoda taka wymagana jest dopiero na etapie uzyskania na podstawie przepisów Prawa budowlanego pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania lub pozwolenie na wykonanie robót budowlanych. Natomiast decyzja o warunkach zabudowy jest jedynie informacją o tym, że zamierzona inwestycja może być realizowana na danym terenie. Nie rodzi ona ani praw do terenu ani nie narusza prawa własności osób trzecich. Należy podkreślić, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest wyrażeniem zgody na dokonanie zmiany sposobu użytkowania ani pozwoleniem na wykonanie robót. Decyzja ta nie jest także wyrażeniem zgody na prowadzenie działalności gospodarczej, jak podniesiono w skardze. Kontrolowana decyzja nie narusza także § 2 pkt 1 litera b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych decyzji o warunkach zabudowy ( Dz. U. 03.164.1589). Zgodnie z tą normą ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy zapisuje się w szczególności stosując nazewnictwo : zabudowa usługowa. Równocześnie z § 2 pkt 2 wynika, że ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się przez określenie sposobu użytkowania terenu i sposobu zagospodarowania terenu. W decyzji I instancji, utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją wskazano, że ustalenie warunków następuje dla funkcji usługowej, a dopiero w dalszej części rozstrzygnięcia dokreślono iż zmiana będzie dotyczyć zmiany lokalu mieszkalnego na biurowy. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko Kolegium co do korzyści jakie wypływają z takiego dokreślenia dla zainteresowanych. W oczywisty sposób kontrolowana decyzja nie narusza art. 75 ust. 1 Konstytucji, ani art. 107 § 1 kpa. Mając na uwadze powyższą argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.