II SA/Gl 227/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2016 r. sprawy ze skarg A. P., J. G., A. P., M. S., I. K. i I. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargi. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 93 ust. 1 i 2, art. 96 ust. 1 i 4 oraz art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm., zwanej dalej ustawą lub u.g.n.) Burmistrz Miasta T. zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr 1 o pow. 1869 m2 położoną w T. – obręb R.: karta mapy 4, stanowiącej współwłasność I. B. – w 3/40 częściach, J. G. – w 3/40 częściach, I. K. – w 3/40 częściach, A. P. – w 25/40 częściach, A. P. – w 3/40 częściach i M. S. – w 3/40 częściach, na działkę nr 2 o pow. 934 m2 i działkę nr 3 o pow. 935 m2. W związku z tym podziałem zawiadomieniem z dnia 6 marca 2014 r. Burmistrz Miasta T. poinformował w/w współwłaścicieli nieruchomości o wszczętym z urzędu postępowaniu w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty adiacenckiej. W oparciu o opracowany w toku tego postępowania przez rzeczoznawcę majątkowego K. M. w lipcu 2014 r. operat szacunkowy Burmistrz Miasta T. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] w związku ze wzrostem w wyniku podziału wartości objętej nim nieruchomości ustalił obciążającą jej współwłaścicieli opłatę adiacencką w wysokości 7326,40 zł. W wyniku wniesionego od tej decyzji odwołania została ona uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...]. W orzeczeniu tym Kolegium wskazało na błędy zawarte w operacie szacunkowym i zleciło przy ponownym rozpatrzeniu sprawy ich usunięcie. Wskazało, że w jego ocenie rzeczoznawca majątkowy przy wycenie nieruchomości zarówno przed jej podziałem, jak i po dokonanym podziale przyjmuje taką samą bazę nieruchomości podobnych. Tym samym, nie sposób się zgodzić, iż nieruchomości przyjęte do procesu wyceny są nieruchomościami podobnymi. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Burmistrz Miasta T. pismem z 17 marca 2015 r. zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o dokonanie poprawy operatu szacunkowego. Po dokonaniu przez rzeczoznawcę K. M. korekty tego operatu na dzień 30 marca 2015 r. uwagi do niego zgłosiła A. P. Autor operatu ustosunkował się do nich w piśmie z dnia 15 czerwca 2015 r. podtrzymując zawartą w operacie wycenę. Orzekając ponownie w oparciu o skorygowany operat, decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Burmistrz Miasta T. ustalił opłatę adiacencką wobec: I. B. w wysokości 521,45 zł, J. G. w wysokości 521,45 zł, I. K. w wysokości 521,45 zł, A. P. w wysokości 4 345,40 zł, A. P. w wysokości 521,45 zł i M. S. w wysokości 521,40 zł (w łącznej kwocie 6 952,60 zł). Odwołanie od tej decyzji zostało podpisane przez A. P., I. K. i I. B.. Zarzucono w nim, że z naruszeniem art. 10 Kpa odwołujące się nie zostały powiadomione i nie brały udziału w dokonywanych przez rzeczoznawcę oględzinach objętej wyceną nieruchomości. Ogólnie zarzucono zawyżenie wartości nieruchomości po podziale w następstwie błędnego przyjęcia, że posiadają one dobre uzbrojenie i nieuwzględnienie faktu ich położenia w pobliżu ruchliwej drogi krajowej – ul. [...]. Działki nie posiadają bezpośredniej dobrej drogi dojazdowej. Błędnie jako nieruchomości podobne przyjęto transakcje działkami z całych T. nie analizując wpływu ich położenia w poszczególnych dzielnicach na osiągane za nieruchomości ceny. Rzeczoznawca przy wycenie przyjął transakcje działkami posiadającymi uzbrojenie, które są dobrze usytuowane względem dróg głównych, ale odsunięte od dużego ruchu. Przyjęta jako podobna działka przy ul. [...] posiada znacznie lepsze cechy, jej cena znacznie odbiega od cen pozostałych działek i dlatego nie powinna być brana pod uwagę. Wynikająca z operatu cena ich działek jest niemożliwa na rynku do osiągnięcia. Świadczy o tym również fakt, że działka nr 2 została sprzedana za kwotę około 100 zł m2. Zaakcentowano, że działka nr 1, która uległa następnie podziałowi weszła w ich posiadanie w 2013 r. w drodze zamiany z Gminą T.. Wówczas w protokole uzgodnień z 18 lutego 2013 r. jej wartość została wyceniona na kwotę 185 031 zł. Niezrozumiały jest zatem wzrost jej wartości po półtora roku o kwotę 53.000 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odwołania tego nie uwzględniło i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa i art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami utrzymało decyzję Burmistrza Miasta T. w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia powołując się na zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stwierdziło, że spełnione zostały wynikające z art. 98a u.g.n., przesłanki do wymierzenia objętej decyzją organu pierwszej instancji opłaty adiacenckiej. Decyzją ostateczną doszło bowiem do zatwierdzenia podziału działki odwołujących się nr 1, w wyniku którego doszło do wzrostu wartości dzielonej nieruchomości. W dniu w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna obowiązywała też uchwała Rady Miejskiej w T. z dnia [...] r. ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej w wysokości 20%. Nie znalazło też SKO podstaw do zakwestionowania, wynikającego z poprawionego przez rzeczoznawcę K. M. operatu szacunkowego, wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Dokonując analizy operatu stwierdziło, że został poprawiony zgodnie z zaleceniami Kolegium zawartymi w decyzji z dnia [...] r. Do procesu wyceny rzeczoznawca zweryfikował bazę transakcji nieruchomości podobnych. W ocenie SKO rzeczoznawca przyjął właściwe podejście tj. podeście porównawcze oraz metodę korygowania ceny średniej. Przy wyborze tej metody do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Kolegium stwierdziło, że rzeczoznawca wyczerpująco dokonał opisu cech rynkowych oraz opisu przyjętej skali ocen (str. 12, 13, 14, 15 i 16 operatu). Dotyczy to zarówno procesu wyceny nieruchomości przed jej podziałem, jak i po dokonanym podziale. Ponadto, Kolegium dokonało analizy przyjętych do wyceny nieruchomości podobnych i stwierdziło, że zarówno przeznaczeniem, jak i powierzchnią ww. nieruchomości są podobne do nieruchomości wycenianej. Odnosząc się do uwag, jakoby rzeczoznawca w procesie wyceny nie uwzględnił stosownych ograniczeń nieruchomości przed i po podziale SKO wskazało, że mając na uwadze zastosowaną metodologię wyceny, rzeczoznawca majątkowy wziął pod uwagę mankamenty wycenianej nieruchomości. Powyższe wynika z faktu, iż uzbrojenie biegły określił jako słabe i dotyczy to zarówno wyceny nieruchomości przed podziałem, jak i po podziale (str. 14 i 16 operatu). Z kolei, kwestię dostępności komunikacyjnej rzeczoznawca opisał jako dobrą. Uzasadnił to faktem, iż należy przez to rozumieć dostępność do drogi publicznej lub wewnętrznej, w bliskiej odległości od sieci dróg publicznych w dobrym stanie technicznym. Jak wynika natomiast z treści odwołania, wycenione nieruchomości są położone blisko drogi krajowej tj. ulicy [...]. Ta cecha została zatem prawidłowo ustalona przez rzeczoznawcę. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję SKO wniesioną przez wszystkich współwłaścicieli objętej postępowaniem nieruchomości zarzucono, że została ona wydana z naruszeniem art. 10 i art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. W konsekwencji wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu powtórzono twierdzenia zawarte wcześniej w odwołaniu co do pozbawienia stron udziału w oględzinach nieruchomości dokonanych przed jej wyceną przez rzeczoznawcę podkreślając, że do tego zarzutu SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji się nie odniosło. Kwestionując dokonaną przez rzeczoznawcę wycenę podobnie jak w odwołaniu zarzucono błędny dobór nieruchomości podobnych, nieuwzględnienie braku uzbrojenia ich nieruchomości, jej położenia jedynie przy słabo urządzonej drodze dojazdowej, a jednocześnie w pobliżu ruchliwej drogi krajowej. Powtórzono też zarzut błędnego doboru jako działek podobnych nieruchomości z innych dzielnic T., bez analizy jak ta cecha wpływa na wartość nieruchomości wycenianej. Powołano się też na fakt wyceny nieruchomości przed podziałem przez innego rzeczoznawcę w 2013 r. na kwotę 185 031 zł. W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując co do zasady stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W odniesieniu do zarzutów skargi stwierdziło, że z obowiązujących przepisów nie wynika aby rzeczoznawca miał dokonywać oględzin nieruchomości z udziałem stron. Podniosło, że wbrew twierdzeniom skargi rzeczoznawca uwzględnił słabe uzbrojenie nieruchomości skarżących i dojazd do niej drogą żwirową. Podkreślono, że organy orzekające nie są uprawnione do oceny operatu w zakresie wiadomości specjalnych, które powinien posiadać rzeczoznawca, wykorzystanych przy wyborze podejścia i sposobu wyceny. Pod względem formalnym operat został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami. Skarżący nie wystąpili przy tym z wnioskiem o ocenę operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców. W pismach procesowych z dnia 5 i 7 kwietnia 2016 r. skarżąca A. P. w ogólnym zarysie powtórzyła zarzuty sformułowane wcześniej w skardze. Na rozprawie sądowej w dniu 12 września 2016 r. skarżąca A. P. na pytanie Sądu oświadczyła, że odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji podpisała i wniosła nie tylko w imieniu własnym ale także w imieniu osób, które reprezentowała tj. w J. G., A. P. i M. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Wymogi formalne wzniesionych skarg zostały zachowane. W tym względzie Sąd przyjął, że również skarżący J. G., A. P. i M. S. wyczerpały przysługujące im w postępowaniu administracyjnym środki zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Zdaniem Sądu również te osoby wniosły bowiem odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta T. z dnia [...] r. Jak wcześniej stwierdzono, odwołanie to zostało podpisane przez A. P., która w tym czasie reprezentowała te osoby jako ich notarialnie ustanowiony pełnomocnik. Z odwołania nie wynikało aby zostało ono podpisane przez A. P. tylko w jej własnym imieniu. Obowiązkiem SKO było zatem przyjęcie, że działa ona również w imieniu osób których jest pełnomocnikiem. Odmienne przyjęcie było możliwe tylko gdyby wynikało jednoznacznie z treści odwołania. W razie wątpliwości SKO powinno je wyjaśnić wzywając o zajęcie w tym względzie przez A. P. jednoznacznego stanowiska. Skoro tego nie uczyniło to mając nadto na uwadze oświadczenie złożone przez A. P. na rozprawie sądowej należało przyjąć, że zaskarżona decyzja została wydana po rozpoznaniu odwołania również tych osób, a to w sytuacji gdy ich sytuacja prawna i faktyczna była tożsama z sytuacją osób, które podpisały odwołanie. Wobec powyższego SKO powinno sprostować z urzędu rubrum zaskarżonej decyzji przez ujęcie w nim dodatkowo jako odwołujących się J. G., A. P. i M. S. Rozpoznając skargę co do meritum Sąd uznał ją za nieuzasadnioną. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że została ona wydana z naruszeniem obowiązującego prawa dającego podstawę do jej wzruszenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy p.p.s.a. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie budzi wątpliwości i praktycznie również skarżący tego nie kwestionują, że w związku z podziałem ich nieruchomości stanowiącej działkę nr 1 zaistniały określone w art. 98a ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami materialno-prawne przesłanki do ustalenia wynikającej z tego podziału opłaty adiacenckiej. Sporna pomiędzy stronami pozostaje natomiast wysokość tej opłaty. W tej kwestii należy podnieść, że zgodnie z treścią art. 146 ust. 1a w zw. z art. 98a ust. 1 u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Wyceny tej rzeczoznawca w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej związanej z podziałem nieruchomości dokonuje przy uwzględnieniu treści art. 98a ustawy, przepisów jej Działu IV oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 ze zm., dalej również jako rozporządzenie). Zgodnie z treścią art. 154 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy przy wycenie dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości uwzględniając w szczegóności cel wyceny, rodzaj, położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w oparciu o zawartą umowę o dokonaniu tej wyceny (art. 157 ust. 1 ustawy). Jakkolwiek nie ulega wątpliwości, że operat szacunkowy sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę jako dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 Kpa podlega ocenie organów orzekających i sądu administracyjnego, to jednak w świetle treści tego przepisu oraz art. 157 ust. 1 u.g.n. ocena ta nie może wkraczać, w tę jego część, która jest wynikiem wiadomości specjalnych rzeczoznawcy, tj. w część merytoryczną operatu, a to z tego względu, że zarówno organy jak i sądy nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Nadto ocena ta nie może obejmować danych przyjętych do porównania nieruchomości objętych tajemnicą zawodową rzeczoznawcy (art. 175 ust. 3 u.g.n.). W konsekwencji należy przyjąć, że ocena operatu w toku postępowania administracyjnego, a następnie przez sąd administracyjny, powinna obejmować jego zgodność z przepisami prawa oraz z zasadami logicznego rozumowania. Oceniając pod tym względem operat sporządzony w niniejszej sprawie przez rzeczoznawcę K. M., którego aktualność na dzień 29 lipca 2015 r. została przez niego potwierdzona klauzulą z dnia 28 lipca 2015 r., Sąd nie znalazł wystarczających podstaw do jego zanegowania. Spełnia on bowiem wymogi o jakich mowa w Rozdziale 4 w/w rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Został on sporządzony przy uwzględnieniu treści art. 98a ust. 1, art. 152, art. 153 ust. 1 i art. 154 ust. 1 u.g.n. Przy ustalaniu wzrostu wartości nieruchomości biegły zastosował podejście porównawcze, które zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Podejście to stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Ceny te koryguje się i uczynił to w swoim operacie biegły K. M., ze względu na cechy różnicujące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. Zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się ceny transakcyjne co najmniej kilkunastu nieruchomości podobnych. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. W przedmiotowym operacie przy wycenie objętej postępowaniem nieruchomości przed jej podziałem biegły uwzględnił transakcje 11 nieruchomościami, zaś przy wycenie tej nieruchomości po podziale uwzględnił 28 transakcji. Wskazał w operacie na cechy rynkowe nieruchomości wpływające na wartość wycenianego gruntu i dokonał opisu nieruchomości o cenach minimalnych i maksymalnych. Przedstawił też charakterystykę wycenianej nieruchomości w aspekcie cech rynkowych, określił zakres i wartość współczynników korygujących oraz wagę poszczególnych cech. W pismach z 15 czerwca i 15 września 2015 r. udzielił odpowiedzi na zarzuty do operatu sformułowane przez A. P. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze należy podnieść, że podstawy wyceny objętej postępowaniem nieruchomości przed jej podziałem nie mógł stanowić operat sporządzony w 2013 r. na użytek zawartej przez Gminę T. ze skarżącymi 8 marca 2013 r. umowy jej zamiany. Został on bowiem sporządzony przed podziałem tej nieruchomości, przez innego biegłego i na użytek innego postępowania. Gdy chodzi o wysokość opłaty adiacenckiej to operat rzeczoznawcy sporządzony w niniejszej sprawie przez K. M. jest dla skarżących bardziej korzystny skoro wycenił nieruchomość przed podziałem na kwotę wyższą o ponad 17.000 zł. Wbrew stwierdzeniom zawartym w skardze, a wcześniej w odwołaniu, z kwestionowanego operatu nie wynika aby rzeczoznawca jako działki podobne przyjął nieruchomości które posiadają uzbrojenie, są dobrze usytuowane względem dróg głównych, ale odsunięte od dużego ruchu. Cechy te biegły uznał bowiem jedynie jako preferowane na rynku. Nie można też podzielić zarzutu jakoby nie uwzględnił słabego uzbrojenia objętych postępowaniem działek, ich położenia w obrębie R. i skomunikowania za pośrednictwem żwirowej drogi. Cechy te zostały bowiem uwzględnione przy ustalaniu wartości współczynników korygujących (strona 14 i 16 operatu), gdzie przyjęto jedynie dobrą lokalizację (bardzo dobra została zastrzeżona dla obrębu T.), słabe uzbrojenie, jedynie dobrą dostępność komunikacyjną (w sytuacji gdy nieruchomości są położone blisko drogi krajowej – ul. [...]) oraz słabą atrakcyjność nieruchomości, gdy chodzi o odnoszące się do niej ograniczenia (wynikające czy to z niewielkiej odległości od ruchliwej drogi krajowej, jak i z dojazdu do nieruchomości drogą żwirową). Przyjęte do porównań nieruchomości dotyczyły rynku lokalnego – T. i żądanie dalszego zawężenia terytorialnego uwzględnionych przy wycenie transakcji (jeżeli było w ogóle możliwe z uwagi na ilość transakcji na terenie Obrębu R.) nie znajduje uzasadnienia prawnego. W związku z zarzutem przyjęcia za nieruchomość podobną nieruchomości położonej przy ul. [...] w T. – R. za którą osiągnięto najwyższą cenę transakcyjną (158,32 zł za m2) należy podnieść, że z zawartej w art. 4 pkt 16 u.g.n. definicji nieruchomości podobnej nie wynika aby miały to być nieruchomości o identycznych cechach, który to wymóg byłby najczęściej w praktyce niemożliwy do spełnienia. Wartość wycenianej nieruchomości określa się w takiej sytuacji w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia), co też rzeczoznawca uczynił przy sporządzaniu operatu stanowiącego podstawę ustalenia kwestionowanej w skardze wysokości opłaty adiacenckiej. Jak już wskazano wyżej wiążącej merytorycznej oceny operatu mogła zgodnie z treścią art. 157 ust. 1 ustawy dokonać organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, o co jednak skarżący nie wystąpili. W konsekwencji wbrew zarzutom skargi należało przyjąć, że sprawa została należycie wyjaśniona a zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy został oceniony zgodnie z treścią art. 80 Kpa. W postępowaniu administracyjnym nie doszło też do naruszenia treści art. 10 Kpa. Jak to zasadnie podniesiono w odpowiedzi na skargę z obowiązujących przepisów nie wynika obowiązek powiadamiania stron o terminie dokonywania przez rzeczoznawcę oględzin wycenianej nieruchomości. Nawet gdyby taki obowiązek istniał to skarżący powinni wykazać, a tego nie uczynili, że jego naruszenie miałoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy p.p.s.a. Z tych wszystkich względów skargi jako nieuzasadnione podlegały oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.