II SA/Gl 228/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Asystent sędziego Natalia Graczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2019 r. sprawy ze skargi "A." Spółka jawna B. w Z. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków. oddala skargę. Prezydent Miasta Z. decyzją z dnia [...] roku, znak [...], działając na podstawie art. 104 i 105 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2096 z późn. zmianami – dalej k.p.a.) oraz art. 7d pkt 1, art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d) oraz ust. 2b pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku – Prawo geodezyjne i kartograficzne (obecnie j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 725 z późn. zmianami – dalej p.g.k.), § 44 pkt 2, § 63 ust. 1 pkt 8 i ust. 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków (obecnie j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 393 – dalej e.g.b.): 1) dokonał aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie daty zakończenia budowy budynku o powierzchni zabudowy 330 m2 usytuowanego na działce nr 1, położonej w Z. przy ul. [...], obręb [...] M., oznaczonego w ww. ewidencji identyfikatorem [...], w ten sposób, że zamiast daty: 1925 r. wpisano: 1971 r. 2) umorzył postępowanie administracyjne w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu podano m. in., że zgodnie z informacjami zawartymi w ewidencji gruntów i budynków, na działce nr 1 położonej w Z. przy ul. [...] usytuowanych jest pięć budynków, z czego dla czterech budynków o powierzchni zabudowy odpowiednio 298 m2, 330 m2, 148 m2 i 38 m2 data zakończenia budowy została określona jako rok 1925. Podstawę wpisu stanowiła dokumentacja geodezyjna przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, tj. operat techniczny wykonany przez geodetę. Użytkownikiem wieczystym nieruchomości obejmującej działkę gruntu nr 1 oraz właścicielem budynków na niej usytuowanych jest "A" Spółka Jawna B. z siedzibą w Z. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. pismem z [...] r. poinformował, że w zakresie wnioskowanych budynków nie posiada danych określających rozpoczęcie, bądź zakończenie ich budowy. Danych tych nie uzyskano również z rejestrów, które do 2003 r. były prowadzone w Urzędzie Miejskim w Z., przy czym rejestry te są niekompletne i w posiadaniu Urzędu znajdują się jedynie rejestry obejmujące lata 1980 - 2003 r. Jednocześnie, przeanalizowano dokumentację archiwalną. Z ww. dokumentacji nie wynikało jednoznacznie, czy cztery te budynki zostały wybudowane w 1925 r. Wszczęto zatem z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie daty zakończenia ich budowy. Budynek o powierzchni zabudowy 330 m2 usytuowany jest w rejonie budynku, który w archiwalnej dokumentacji o sygnaturze [...] oznaczony został jako szopa drewniana do rozbiórki. Z pisma "B" z [...] r., znajdującego się w aktach sprawy uwłaszczeniowej przekazanej przez Śląski Urząd Wojewódzki w Katowicach wynika, iż budynek ten został wybudowany w 1971 r. W ocenie organu bezspornym pozostaje okoliczność, że budynek o powierzchni zabudowy 330 m2 nie jest budynkiem wchodzącym w skład zabudowań dawnej [...], a przyjęta data zakończenia budowy jest jedyną datą, jaka znajduje potwierdzenie w posiadanej dokumentacji. Jednocześnie organ postanowił o umorzeniu postępowania w pozostałej części, z uwagi na brak możliwości aktualizacji daty zakończenia budowy budynków o powierzchni zabudowy 298 m2, 148 m2 i 38 m2 w oparciu o zebrany materiał dowodowy. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła "A", Sp. j. B. z siedzibą w Z., zaskarżając ją w zakresie punktu 1, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie umorzenie postępowania. Zarzucono: 1) błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, że zebrany materiał dowodowy daje podstawy do dokonania zmiany daty zakończenia budowy w ewidencji gruntów i budynków budynku wskazanego w punkcie 1 decyzji, podczas gdy w dokumentacji, na której oparł się organ, nie ma dokumentu potwierdzającego zakończenie budowy i odbiór budynku w 1971 r., zaś organ oparł się jedynie na dowodach pośrednich, które nie mogą stanowić podstawy zmiany danych w ewidencji, 2) wydanie decyzji z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niedopełnienie obowiązku zebrania wyczerpującego materiału dowodowego, polegające na zaniechaniu przetłumaczenia i pominięciu dokumentów urzędowych w języku niemieckim z 1925 r., dotyczących budynku, którego dotyczy decyzja zmieniająca datę zakończenia budowy, podczas gdy na mapkach znajdujących się w przedmiotowych dokumentach budynek ten był już uwzględniony, 3) naruszenie przepisu art. 24a ust. 2a pkt 1 lit. d) p.g.k., poprzez aktualizację informacji w ewidencji gruntów i budynków, pomimo braku wystarczających podstaw do uznania, że istniejący zapis o zakończeniu budowy w roku 1925 jest błędny. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach (dalej WINGiK) decyzją z dnia [...] r., znak [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podano m. in., że z dokumentacji archiwalnej nie wynika zasadność sporządzenia wykazu zmian przez geodetę co do roku zakończenia budowy budynku nr [...], bowiem w tym miejscu istniał inny obiekt budowlany (szopa). Natomiast geodeta uprawniony w opracowaniu technicznym, przyjętym w dniu [...] r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, dotychczasowy rok zakończenia budowy budynków zmienił z roku 1971 na rok 1925. Materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy w kwestii budynku nr [...] nie potwierdza powyższej zmiany. Zebrana dokumentacja pozwala natomiast uznać zasadność decyzji organu I instancji. Zarzut sformułowany w odwołaniu dotyczący zaniechania i nieprzetłumaczenia dostarczonych przez skarżącego dokumentów w języku niemieckim jest bezpodstawny. Rysunek i plan niemiecki obszaru byłej [...] z 1925 roku nie przedstawiają budynku o obrysie zbliżonym do zaskarżonego budynku o pow. zabudowy 330 m2 zorientowanego w kierunku północ-południe. Na planie tym wyeksponowany jest zarys budynku o wymiarach około 5m x 5m (czyli o pow. zabudowy 25 m2). Do ewidencji gruntów i budynków można wprowadzić przybliżoną datę zakończenia budowy ustaloną na podstawie innych miarodajnych informacji (§ 63 ust. 5 e.g.b.). Skargę na decyzję administracyjną WINGiK złożyła "A", Sp. j. B. z siedzibą w Z. poprzez pełnomocnika, zaskarżając ją w całości. Jednocześnie wniesiono o uchylenie ww. decyzji WINGiK i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucono: 1) wydanie decyzji z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niedopełnienie obowiązku zebrania wyczerpującego materiału dowodowego, polegające na zaniechaniu przetłumaczenia i pominięciu dokumentów urzędowych w języku niemieckim z 1925 r., dotyczących budynku, którego dotyczy decyzja zmieniająca datę zakończenia budowy, podczas gdy na mapkach znajdujących się w przedmiotowych dokumentach budynek ten był już uwzględniony, 2) naruszenie przepisu art. 24a ust. 2a pkt 1 lit. d) p.g.k., poprzez aktualizację informacji w ewidencji gruntów i budynków, pomimo braku wystarczających podstaw do uznania, że istniejący zapis o zakończeniu budowy w roku 1925 jest błędny, 3) wydanie decyzji z naruszeniem przepisu prawa procesowego, tj. art. 136 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organ II instancji przeprowadzenia postępowania dowodowego w sytuacji, gdy Skarżący w odwołaniu wnosił o przeprowadzenie postępowania dowodowego w niezbędnym zakresie poprzez przetłumaczenie i rozpatrzenie przedłożonych dokumentów urzędowych w języku niemieckim z 1925 r., dotyczących budynku, którego dotyczy decyzja zmieniająca datę zakończenia budowy. W uzasadnieniu podano m. in., że w dokumentacji brak jest dokumentów potwierdzających zakończenie budowy i odbiór budynków. Ponadto istnieje podstawa do uznania, że dokumenty, na których oparły się organy I i II instancji, nie dotyczą budynku, którego datę wybudowania zaktualizowano decyzją. Jak wynika z map w projekcie, dotyczy on budynku "magazyn centr.", który nie jest budynkiem, którego ma dotyczyć decyzja o aktualizacji. Organ nie odniósł się do zarzutu, że zmiana została dokonana w oparciu o przepis art. 24a ust. 2a pkt 1 lit. d) p.g.k., a zatem z powodu wykrycia błędnych informacji. Jak jednak wskazuje się w orzecznictwie, aktualizacja poprzez usunięcie błędu może dotyczyć tylko błędów oczywistych, tzn. takich, które można dostrzec z łatwością. Organ nie przetłumaczył dokumentów w języku niemieckim przedłożonych przez Skarżącego, a jedynie odniósł się do rysunku obszaru byłej [...], nie dokonał analizy całokształtu treści dokumentów. W uzasadnieniu decyzji nie ma wzmianki o rozpatrzeniu wniosków dowodowych skarżącego, ich ewentualnym oddaleniu i jego przyczynach. W odpowiedzi na skargę WINGiK wniósł o jej oddalenie. Podano, że organy działały na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcia znajdują umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Ewidencja gruntów i budynków wg art. 20 ust. 1 p.g.k. obejmuje m. in. informacje dotyczące: 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych (poprzednio gleboznawczych – przyp. Sądu), oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. § 63 ust. 1 e.g.b. stwierdza z kolei, że daną ewidencyjną dotyczącą budynku jest m. in. data zakończenia budowy (pkt 8). Ewidencja gruntów jest przy tym tylko zbiorem informacji będących odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego danej nieruchomości. Potwierdza ona jedynie stan prawny zaistniały wcześniej. Ewidencja gruntów pełni funkcje informacyjno - techniczne (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 października 2010 r., sygn. III SA/Łd 336/10). Podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest więc zasada aktualności (por. §44 pkt 2 e.g.b.), która oznacza utrzymywanie operatu w zgodności z aktualnymi, dostępnymi dla organu dokumentami źródłowymi. Wprowadzone w bazie danych ewidencyjnych zmiany mają charakter wtórny do zaistniałych zdarzeń prawnych. W świetle § 45 ust. 1 e.g.b. aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: 1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi; 2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych; 3) wyeliminowania danych błędnych. Aktualizacja operatu ewidencyjnego polega na zastąpieniu dotychczasowych zapisów ewidencyjnych nowymi lub na ich zmodyfikowaniu, przy czym konieczność dokonania zmiany lub modyfikacji (aktualizacji) powinna być udokumentowana. Ewidencja gruntów i budynków nie ma bowiem charakteru prawotwórczego. Jej zadaniem jest odzwierciedlanie w sposób prawidłowy aktualnego stanu prawnego, a nie tworzenie stanu prawnego nowego (wyrok WSA w Białymstoku z 6 października 2015 r., sygn. II SA/Bk 467/15). Postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji (wyrok WSA w Warszawie z 2 października 2014 r., sygn. IV SA/Wa 1389/14). Z powyższych przepisów, a w szczególności z art. 24 ust. 2a pkt 1 lit d) p.g.k. oraz § 45 ust. 1 pkt 3 e.g.b. wynika, że aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczyć może także wyeliminowania danych błędnych, pod warunkiem, że błędne wpisy w bazie danych ewidencyjnych mają charakter oczywistych - w świetle dostępnych dokumentów - pomyłek. Dokonanie takiej zmiany jest nowym wpisem w ewidencji, a nie przywróceniem wpisu poprzedniego. Jednocześnie § 63 ust. 5 e.g.b. stanowi, że dane ewidencyjne określające rok zakończenia budowy poszczególnych budynków przyjmuje się z ewidencji rozpoczynanych i oddawanych do użytkowania obiektów budowlanych, prowadzonej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego na podstawie przepisów prawa budowlanego lub, jeżeli ewidencja ta nie zawiera odpowiednich danych, przyjmuje się przybliżoną datę zakończenia budowy ustaloną na podstawie innych miarodajnych informacji. Zebrana dokumentacja jasno świadczy o tym, że doszło do pomyłki w zakresie wpisu w ewidencji gruntów i budynków. Oczywistym było, że budowa przedmiotowego budynku nie została zakończona w 1925 r., co wpisano w ewidencji, trudności natomiast dotyczyły dookreślenia precyzyjnej daty powstania budynku w okresie późniejszym. Po to organ prowadził szczegółowe ustalenia dowodowe, by móc wpisać tam potem "rok zakończenia budowy", ewentualnie "przybliżoną datę zakończenia budowy ustaloną na podstawie innych miarodajnych informacji", w rozumieniu §63 ust. 5 e.g.b. Budynek nr [...] (jako magazyn) został wymieniony m. in. w decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Katowickiego z dnia [...] r., znak: [...], dotyczącej prawa użytkowania wieczystego gruntu wraz z nabyciem prawa własności wymienionych budynków i urządzeń przez "B" w K. Jak wynika z zestawienia budynków, budowli i urządzeń z dnia [...] r., znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości, stanowiącego załącznik do wniosku o uwłaszczenie Fabryki, budynek ten powstał w 1971 r. To samo wynika z zestawienia budynków i budowli zawartych w raporcie z szacowania z maja 1994 r. (s. 9 raportu). Na tej podstawie można stwierdzić, że na ww. mapach sporny budynek jest zorientowany dłuższym bokiem w kierunku północ-południe, a więc odmiennie niż istniejąca wcześniej szopa. Nie jest zasadny zarzut zaniechania tłumaczenia dokumentacji z języka niemieckiego na język polski. Sporna dokumentacja niemiecka zawiera tekst pisany oraz plan sytuacyjny w skali 1:2000 z tabelą wysokości terenu oraz rysunek techniczny budynku o wymiarach około 5m x 5m (czyli o pow. zabudowy 25 m2). Plan sytuacyjny w miejscu budynku, o który chodzi w skarżonej decyzji, nie przedstawia żadnego obiektu budowlanego, ani innej zabudowy. Plan przedstawia również obiekty budowlane, które częściowo zachowały się do czasów obecnych. Te jednak jedynie sąsiadują z przedmiotowym budynkiem. Organy szczegółowo zbadały położenie poszczególnych obiektów i ich parametry, co znalazło wyraz w uzasadnieniach decyzji. WINGiK w wystarczającym stopniu odniósł się do zarzutów odwołania i podał motywy swego rozstrzygnięcia (art. 107 §3 k.p.a.). Skoro niemiecka dokumentacja graficzna nie wskazuje na istnienie spornego obiektu budowlanego, to trudno uznawać, że część tekstowa pozwoliłaby na jednoznaczne ustalenie okoliczności, które chciałaby ustalić skarżąca Spółka. Nie było żadnych przeszkód, by zleciła ona tłumaczenie we własnym zakresie i jeśli te dokumenty faktycznie miałyby jakąkolwiek wartość merytoryczną, można było je przedłożyć w wersji polskiej. W żaden sposób skarżąca nie wykazała, by organ dopuścił się w tym zakresie błędu, który miałby jakikolwiek wpływ na treść rozstrzygnięcia. Nie można żądać od organu, by zlecał tłumaczenie dowolnej dokumentacji, według życzenia strony, niekiedy wręcz w dużych ilościach, na koszt podatnika, nie wykazując w najmniejszym stopniu, że treści tam zawarte mają jakiekolwiek znaczenie merytoryczne dla sprawy. Jeśli strona podważa ustalenia organu, mające tu podstawę faktyczną, miała możliwość przedłożenia owej dokumentacji w wersji przetłumaczonej. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 77, 80, 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 1 k.p.a., § 45, §63 e.g.b., art. 24 ust. 2a pkt 1 lit d) p.g.k., ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.