II SA/Gl 229/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie WSA Rafał Wolnik, WSA Sławomir Wojciechowski (del.), Protokolant ref. staż. Jolanta Czarnata, po rozpoznaniu w dniu 09 marca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi "A" Sp.z o.o. w B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną przez nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...]r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego tytułem zwrotu kosztów postępowania [...]zł /[...] zł/. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...]– po rozpatrzeniu odwołania inwestora "A" Sp. z o.o. w B.– uchylił decyzję Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...] r. odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie stacji auto-gazu przy ul. [...] w Ś.. Przyczyną podstawową /oprócz braków w uzgodnieniu rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych/ podjętego rozstrzygnięcia było nie podzielenie przez organ odwoławczy stanowiska Prezydenta Miasta Ś. o niezgodności projektowanej inwestycji z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu odwoławczego, skoro działka nr A, na której ma nastąpić realizacja inwestycji, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] miasta Ś. w granicach: pas drogowy [...], linia kolejowa [...], ul. [...], ul. [...], granica administracyjna miasta /zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...]/, znajduje się w jednostce planu o symbolu D5.3 o funkcji wiodącej OPF to jest o przemieszanych funkcjach usługowych, handlowych, biurowych i mieszkaniowych – to dopuszczalne jest sytuowanie na przedmiotowym terenie stacji paliw. W następstwie powyższej decyzji Prezydent Miasta Ś. w dniu [...] r., postanowieniem wydanym w oparciu o art. 35 ust. 1, 3 ustawy z 7.07.1994 r. Prawo budowlane /t.j. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z zm./ nałożył na "A" obowiązek usunięcia nieprawidłowości w złożonej dokumentacji w sposób wskazany w postanowieniu /6 punktów/ w terminie 14 dni od doręczenia postanowienia. Inwestor przy piśmie z dnia [...] 2004 r. złożył uzupełnioną i poprawioną dokumentację wraz z wyjaśnieniami zawartymi w tym piśmie. W dniu [...]r. Prezydent Miasta Ś. wydał decyzję na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z 7.07.1994 r. – Prawo budowlane, w której "po stwierdzeniu niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę stacji auto-gaz z zadaszeniem nad dwoma dystrybutorami, zbiornikiem podziemnym na gaz oraz przyłączem odbierającym opady deszczowe przy ul. [...] w Ś.. W uzasadnieniu organ podał, że teren, na którym ma zostać zrealizowana stacja auto-gaz zgodnie z obowiązującym planem posiada zapis: funkcja wiodąca TCW – funkcja centrów wieloużytkowych, obiektów wielofunkcyjnych z ustaleniami parametrycznymi m.innymi "III 12G; Max 50 % terenu zabudowanego, Nakazy: m.innymi integracja funkcjonalo-przestrzenna z jednostką D5.1; Zakazy: brak". Nadto jednostki tej dotyczą zalecenia i ustalenia strefowe /przytoczone w uzasadnieniu decyzji/. Mimo zobowiązania inwestora do usunięcia nieprawidłowości w złożonej dokumentacji /z uwagi na zapisy planu/ dokumentacja ta nie została uzupełniona w sposób wskazany w postanowieniu. W związku z tym ustalono, że przedłożony projekt jest niezgodny z ustaleniami obowiązującego planu. Funkcją wiodącą dla przedmiotowej jednostki jest funkcja centrów wieloużytkowych, a funkcje związane z usługami rzemiosła, zdrowia i opieki społecznej, gastronomii, komunikacji i transportu drogowego są funkcjami uzupełniającymi. Ustalenie tych dwóch funkcji oznacza, iż na każdej działce położonej w granicach terenu musi być zagwarantowana możliwość realizacji funkcji wiodącej. Dopiero w sytuacji jednoznacznego potwierdzenia złożoną dokumentacją realizacji funkcji wiodącej możliwe jest wprowadzenie dopuszczonych planem funkcji uzupełniających. Złożona dokumentacja budzi wątpliwości w kwestii przedmiotu i charakteru wnioskowanego w etapie I docelowego obiektu jednokondygnacyjnego, pełniącego zgodnie z ustaleniami planu funkcje tymczasowego obiektu. Dokumentacja nie uwzględnia docelowych rozwiązań, a dotyczy jedynie etapu I. W dokumentacji tej brak też zgodności z miejscowym planem w kwestii ilości kondygnacji. Parametrem III/12G plan jednoznacznie określił wysokość zabudowy na trzy kondygnacje. Oznacza to, że projektowana zmiana przeznaczenia istniejącego budynku jednokondygnacyjnego pod pawilon stacyjny narusza ustalenia planu. Nie można też – zdaniem organu I instancji – doszukać się w projekcie integracji działki nr A z jednostką D5.1. Warunek integracji funkcjonalo-przestrzennej z jednostką D5.1, znajduje się w nakazach planu, co oznacza, że tereny przyległe poprzez ciąg pieszy do jednostki D5.1 mają odpowiadać co do funkcji, tym jakie zostały przyjęte dla tej jednostki. Ponieważ jednostka D5.1 stanowi "teren parku czy teren zieleni" należy dążyć do tego by charakter zieleni w jednostce sąsiedniej odpowiadał charakterowi zieleni w mieście. W odwołaniu "A" Spółka z o.o. zarzuciła, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem prawa. Zdaniem Spółki planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niespornym powinno bowiem być, iż plan dopuszcza sytuowanie na przedmiotowej działce stacji paliw. Z ustaleń planu nie wynika też obowiązek wykonywania całości jego ustaleń w związku ze złożeniem wniosku o wydanie pozwolenia na budowę na inwestycję, której realizacja stanowi jedynie część zamierzeń inwestycyjnych. W związku z tym odwołująca się "wskazując na orzecznictwo administracyjne, stwierdziła, iż nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy /tu: pozwolenia na budowę w warunkach obowiązywania planu miejscowego/, jeżeli przedstawione zamierzenie budowlane jest zgodne z ustaleniami planu czyli nie jest z nim sprzeczne. Sprzeczność nie występuje wówczas, gdy przepisy planu są na tyle ogólne, że ustalenie treści normy prawnej wymaga dokonania wykładni planu. Przykładem takiej ogólności jest powołany przez organ orzekający "wymóg integracji funkcjonalno-przestrzennej" z jednostką D5.1. Nadto odwołująca się zarzuciła, iż domaganie się złożenia opracowania nie dotyczącego inwestycji stanowiącej przedmiot wniosku /konkretnie drugiego etapu/ nie ma uzasadnienia prawnego. W konkluzji odwołania wniesiono o uchylenie decyzji organu I instancji i uwzględnienie wniosku. Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ś.. W motywach organ odwoławczy podał, że odwołująca się mimo wydania postanowienia zobowiązującego do usunięcia nieprawidłowości w złożonym projekcie budowlanym – nie usunęła wszystkich nieprawidłowości. Następnie uznał, że zarzuty inwestora dotyczące "zgodności z miejscowym planem" zostały właściwie uzasadnione, ale nie ma to związku z przedłożonym projektem budowlanym. Projekt ten stanowi "autorską" realizację części ustaleń planu i dotyczy wyłącznie przypisanej działce funkcji uzupełniającej w taki sposób, który uniemożliwia w przyszłości zrealizowanie funkcji zasadniczej. Z planu wynika, że funkcją wiodącą jest TCW – centrum wieloużytkowe z obiektami wielofunkcyjnymi, która może być uzupełniona: TUR – usługi niematerialne i rzemiosło; TUZ – ochrona zdrowia i opieka społeczna; TKS – komunikacja i transport drogowy ze wskazaniami lokalizacji stacji paliw; TUG – gastronomia. Dla możliwości zrealizowania funkcji wiodącej każdego obszaru musi być zarezerwowane 51 % powierzchni terenu i co najmniej 51 % wszystkich powierzchni użytkowych planowanych w obrębie konkretnej jednostki wyznaczonej w planie liniami rozgraniczającymi. W jednostce D5.3 może więc być realizowana funkcja uzupełniająca TKS, jednakże w rozważanym przypadku dopuszczenie do lokalizacji stacji paliw nie dają żadnej gwarancji zrealizowania funkcji podstawowej. Projekt zagospodarowania wskazuje na dominującą funkcję projektowanej stacji auto-gazu, która zgodnie z planem powinna być funkcją uzupełniającą. Oznacza to, że organ I instancji prawidłowo ustalił niezgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka zarzuciła naruszenie przez organ odwoławczy art. 7, 9, 11 oraz 77 i 80 kpa, art. 107 § 3 kpa, a także 35 ust. 4 Prawa budowlanego i art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji Wojewody jest – zdaniem skarżącej - nie precyzyjne, a miejscami sprzeczne. W sytuacji, w której organ uznał, że zamierzenie budowlane jest niezgodne z obowiązującym planem miejscowym powinien wskazać precyzyjnie na te zapisy planu oraz na zapisy projektu budowlanego uniemożliwiające zrealizowanie funkcji podstawowej. Nigdy też nie wskazano inwestorowi o jakie niezgodności projektu chodzi i w jaki sposób inwestor może te niezgodności dostosować /usunąć/. Dotyczy to przede wszystkim nakazu "integracji funkcjonalno-przestrzennej z jednostką D5.1." Wskazał następnie skarżący na fakt, iż z obowiązującego planu nie wynika obowiązek zrealizowania funkcji podstawowej w pierwszej kolejności, a jedynie obowiązek umożliwienia jej realizacji. Na okoliczność zgodności inwestycji z miejscowym planem skarżąca złożyła opinię sporządzoną przez osobę uprawnioną, z której wynika, że taka niezgodność nie występuje i tak np. została zachowana wymagana planem powierzchnia dla realizacji funkcji wiodącej. Skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności decyzji obu instancji lub też ich uchylenia. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podnosząc brak nowych okoliczności mogących mieć wpływ na wydane decyzje. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie gromadzenia materiału dowodowego i dokumentowania tej czynności w aktach sprawy oraz uzasadnienia podjętych decyzji, co uniemożliwia wykluczenie zarzutów skargi, iż decyzje organów obu instancji naruszają prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę z dnia [...] r. wskazywał jako miejsce realizacji działkę nr A w Ś. przy ul. [...]. Działka ta, jak wynika z akt sprawy, /do której nie dołączono autoryzowanego wypisu z planu, ani rysunku obejmującego jednostkę, w której działka jest położona/ znajduje się na terenie, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] miasta Ś., przyjęty uchwałą z dnia [...] r. i ogłoszony w Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...] z [...] r. Oznacza to, iż decyzja o pozwoleniu na budowę na obszarze objętym tym planem jest wydawana przez organ architektoniczno-budowlany bezpośrednio w oparciu o przepisy planu miejscowego, bowiem ustawa z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje w takim wypadku wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Organ architektoniczno-budowlany przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7.07.1994 r. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16.04.2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane /Dz.U. Nr 93, poz. 888/, obowiązującym dla rozpoznania niniejszej sprawy, sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także wymaganiami ochrony środowiska. O ile projekt budowlany jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i zostały spełnione pozostałe wymogi ustawy /art. 35 ust. 4/ organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z decyzji organów obu instancji wynika, że podstawą odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę było stwierdzenie – przez organy – niezgodności projektu budowlanego z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. W zaskarżonej decyzji wyrażono pogląd, że niezgodność ta polega na tym, że lokalizacja stacji paliw – dopuszczona na przedmiotowym terenie jako funkcja uzupełniająca – "nie daje gwarancji zrealizowania funkcji podstawowej" czyli centrum wieloużytkowego z obiektami wielofunkcyjnymi - /symbol TCW/. Powyższego poglądu w świetle uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, jak i decyzji organu I instancji – skład orzekający – nie podziela. Dokonując zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu w istocie organ dokonuje czynności, które do dnia 11 lipca 2003 r. /zmiana Prawa budowlanego i wejście w życie ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym/ należały do organów samorządowych wydających na podstawie art. 40 ustawy z 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzje te były wydawane na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a odmowa ustalenia warunków zabudowy była niedopuszczalna jeżeli zamierzenie było zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu /art. 43/. Na tle powyższych regulacji w orzecznictwie administracyjnym wielokrotnie wyrażono pogląd, że odmowa ustalenia warunków zabudowy dopuszczalna jest jedynie przy wykazaniu niezgodności zamierzenia budowlanego z konkretnie wskazanymi ustaleniami planu, a w sytuacji gdy ustalenia planu zawierają zwroty niedookreślone i powstaje konieczność wykładni przepisu gminnego, powinna być ona dokonywana w zgodzie z konstytucyjną zasadą ochrony własności. Zdaniem Sądu dotychczasowe poglądy doktryny i orzecznictwa dotyczące oceny zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami planu miejscowego zachowały aktualność i obecnie dotyczą ustalenia przez organ architektoniczny zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu. Wolność zabudowy dla każdego, kto wykaże się prawem do dysponowania nieruchomością dla celów budowlanych została także sformułowana w art. 4 Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z dnia 27.03.2003 r. /Dz.U. Nr 80, poz. 718/ i w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27.03.2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz. 717/. Wolność tą ograniczają przepisy prawa, w tym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zawsze jednak w sytuacji odmówienia pozwolenia na budowę podmiotowi legitymującemu się tytułem do dysponowania nieruchomości należy wyraźnie wykazać z jakich powodów jego zamierzenie budowlane wyrażone w projekcie budowlanym jest niezgodne z planem miejscowym. Z akt sprawy to jest decyzji organów obu instancji wynika, że działka, na której skarżący planował realizację stacji auto-gazu położona jest w jednostce planu D5.3. Natomiast decyzja Wojewody [...] z [...] r. i znajdujący się w "projekcie budowlanym – projekcie zagospodarowania terenu" wypis z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazuje, iż w jednostce planu D5.3 funkcja wiodąca OPF obejmuje funkcję usługową, handlową, biurową i mieszkaniową. Jednocześnie działka ta objęta jest zapisem TCW – funkcja wiodąca, docelowa centrów wieloużytkowych i obiektów wielofunkcyjnych /z opcją TRR – tereny rezerwowe/. Funkcjami uzupełniającymi dla funkcji TCW jest między innymi funkcja TKS – komunikacja i transport drogowy ze wskazaniem dopuszczenia lokalizacji stacji paliw. Powyższe zapisy świadczą o dopuszczalności lokalizacji stacji paliw na omawianej działce. Jednakże organ przytoczył w uzasadnieniu dodatkowe definicje planu, z których wynika, że w granicach konkretnej jednostki funkcjonalnej, w tym jednostki D5.3 obiekty realizujące przeznaczenie wiodące mogą być wzbogacone o funkcje uzupełniające /a więc i TKS/, pod warunkiem, iż w granicach konkretnej jednostki będzie na to miejsce i zostaną spełnione pozostałe ustalenia planu. Dla możliwości zrealizowania funkcji wiodącej każdego obszaru musi być zarezerwowane co najmniej 51 % jego powierzchni i co najmniej 51 % wszystkich powierzchni użytkowych planowanych w obrębie konkretnej jednostki wyznaczonej w planie liniami rozgraniczającymi. Właśnie tego warunku – zdaniem organu odwoławczego – nie spełnia projekt budowlany, wskazujący na dominującą funkcję projektowanej stacji, co nie daje żadnej gwarancji zrealizowania funkcji podstawowej. Odnosząc się do tak ustalonej i wskazanej w zaskarżonej decyzji niezgodności projektu budowlanego z obowiązującym planem, należy przede wszystkim stwierdzić, że w aktach sprawy brak zapisów planu, na które organ się powołuje, to jest definicji planu dotyczącej realizacji funkcji wiodącej i uzupełniającej oraz zapisów ustalających procentowy udział funkcji wiodącej w powierzchni terenu i powierzchni użytkowej planowanej w jednostce. Jednakże nawet przy przyjęciu twierdzeń organu odwoławczego w powyższym zakresie należy wskazać, że organ ten nie dokonał stosownych obliczeń wykazujących, że lokalizacja stacji zgodnie z projektem budowlanym narusza zastrzeżoną planem powierzchnię dla realizacji funkcji wiodącej. Nie spełnia bowiem tego warunku dokonana ocena sposobu zagospodarowania działki, wskazująca – zdaniem organu – na dominującą funkcję projektowanej stacji. Nie jest też stwierdzeniem niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu uznanie przez organ, iż lokalizacja stacji paliw nie daje żadnej gwarancji zrealizowania funkcji podstawowej. Brak wykazania przez organy, że projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami planu przesądza o wadliwości zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. Nadto należy podkreślić, że przed stwierdzeniem niezgodności projektu z ustaleniami planu organ powinien wezwać inwestora do usunięcia naruszeń, w tym naruszeń w zakresie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez dokładne określenie na czym te naruszenia polegają, a uznając, że inwestor nie dopełnił nałożonego na niego obowiązku wskazać jakich naruszeń nie usunął. W postępowaniu ponownym organy powinny dokonać powtórnej analizy projektu budowlanego i ustaleń planu oraz w miarę potrzeby skorzystać z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, mając na uwadze treść art. 33 tego prawa. Ten ostatni przepis dopuszcza w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, wydanie na wniosek inwestora pozwolenia na budowę dotyczącego wybranych obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. W takim przypadku inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego, a nie projekt architektoniczno-budowlany, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 2. Należy także ustosunkować się do złożonego przy skardze dowodu w postaci opinii z dnia [...].2005 r. sporządzonej przez rzeczoznawcę [...]– [...]. A. D.. W przypadku podjęcia przez organy orzekające decyzji o dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego na okoliczność zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu, opinii takiej nie powinien sporządzać projektant planu, jak to miało miejsce w przypadku opinii z dnia [...].2004 r., bo budzi to wątpliwości co do bezstronności. Do akt sprawy należy bezwzględnie dołączyć autoryzowane wypisy z planu odnośnie jednostki planu, w której położona jest działka A, ustalenia ogólne i definicje planu, wyjaśnienia symboli użytych w planie, a także autoryzowany rysunek planu obejmujący jednostkę D5.3 i D5.1 /z uwagi na zapis o integracji funkcjonalno-przestrzennej/ z oznaczeniem na niej działki nr A przy ul. [...] w Ś.. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a i c, art. 135, art. 152 oraz art. 209 w związku z art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z zm./ orzeczono jak w sentencji.