II SA/Gl 229/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska- Banacka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Protokolant Magdalena Matuszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2009 r. sprawy ze skargi A. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przekazania według właściwości podania w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami oraz skierowania na badania lekarskie 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty R. z dnia [...] r., 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Pismem z dnia [...] A.M. zwrócił się do Starosty [...] o cyt. “wyjaśnienie sytuacji" odnośnie decyzji cofającej uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi. W dalszej części pisma A.M. zakwestionował sposób potraktowania go wskazując, iż posiadał prawo jazdy bezterminowe, jednak zmuszono go do badań na jego koszt i pozbawiono uprawnień bez sądu. Podniósł też, że jego zdaniem sprawa nadaje się dla cyt. "Trybunału Sprawiedliwości". Wnioskodawca nie wskazał ani jakiej konkretnie decyzji pismo jego dotyczy, ani też jakie są jego oczekiwania co do sposobu załatwienia pisma. Decyzja, o której wspomina nie została też przez organy dołączona do przedłożonych Sądowi akt sprawy. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Starosta [...], w trybie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. zwanej dalej: k.p.a.), przekazał pismo strony do Urzędu Miasta w R. wskazując w jednozdaniowym uzasadnieniu, iż pismo zostało przez stronę skierowane w sposób nieprawidłowy, sprzeczny z właściwością miejscową. Na postanowienie to A.M. wniósł zażalenie kierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. prosząc o cyt. "ponaglenie" sprawy. W zażaleniu niejasno stwierdził, iż kierował już pisma do Urzędu Miasta w R. oraz do Prokuratury, które w odpowiedzi wskazały, że decyzję w sprawie wydaje starosta a obecnie Starosta wysyła jego pismo z powrotem do Urzędu i cyt. "koło się zamyka". Postanowieniem z dnia [...] [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że w podaniu z dnia [...] A.M. odniósł się do dwóch spraw: cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi oraz skierowania na badania lekarskie w celu stwierdzenia bądź braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W obydwu rodzajach spraw organem rzeczowo właściwym do ich rozpoznania i rozstrzygnięcia jest zasadniczo starosta, choć decyzję o skierowaniu wydaje także w określonych sytuacjach organ kontroli ruchu drogowego. Właściwość miejscową w tych sprawach wyznacza się według kryterium zamieszkania strony postępowania administracyjnego. Miejscem zamieszkania Pana A.M. jest Miasto R. (ul. [...]), a zatem według tego kryterium należy wyznaczać organ właściwy miejscowo w sprawie. Jest nim, zdaniem Kolegium, Prezydent Miasta R. jako organ wykonujący funkcję starosty. Starosta [...] - w zakresie cofania uprawnień do kierowania pojazdami i kierowania na badania lekarskie - jest bowiem właściwy wyłącznie dla osób zamieszkujących w gminach: C., G., J., L., Ś. Pismem z dnia [...] A.M. wniósł skargę na postanowienie organu II instancji. W uzasadnieniu podniósł, iż nie rozumie na jakiej podstawie zatrzymano mu prawo jazdy choć posiadał je od [...] lat, pracował jako zawodowy kierowca, nie był zatrzymany za jazdę pod wpływem alkoholu, nie przekroczył "skali punktów karnych", nie spowodował też żadnego wypadku. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ II instancji podtrzymał swe stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu stwierdzając nadto, iż w skardze skarżący nie odniósł się do kwestii przekazania podania organowi właściwemu koncentrując się wokół zatrzymania uprawnień, która to kwestia nie była przedmiotem rozpoznania Kolegium. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, a także postanowienia rozstrzygnięcie to poprzedzającego, wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie, choć z innych przyczyn niż podnoszone w skardze. Należy bowiem stwierdzić, że zaskarżone postanowienie a także poprzedzające je postanowienie organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art. 64 § 2 i art. 65 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 8 i 9 k.p.a. Przypomnieć w tym miejscu należy, że w myśl art. 63 § 2 k.p.a. każde podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Wymaganie w postaci zawarcia w podaniu żądania wiąże się z wyznaczeniem przedmiotu postępowania, brak ten jeśli nie zostanie usunięty powoduje zatem bezskuteczność wniesionego podania. Określenie żądania bądź jego sprecyzowanie należą zawsze do wnoszącego podanie (por. np. B. Adamiak /w/ B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006 r., s. 63; M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005 r., s. 434-435; G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I, Zakamycze, 2005 r., s. 614 – 615). W konsekwencji w przypadkach, gdy treść żądania budzi wątpliwości, organ administracji publicznej nie jest uprawniony do samodzielnego jej precyzowania, mogłoby to bowiem prowadzić do niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie. O tym, jaki charakter ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym decyduje bowiem ostatecznie strona, a nie organ administracyjny, do którego strona pismo to skierowała. W razie wątpliwości, organ administracyjny winien zatem wezwać stronę do wyrażenia swego stanowiska tak aby jednoznacznie ustalić intencję strony zarówno co do samego charakteru wniesionego pisma, jak też zakresu zgłoszonego żądania. Reguła powyższa dotyczy zarówno wniosków wszczynających postępowanie administracyjne, jak też innych podań składanych w toku już prowadzonego przez organ postępowania. Powinna ona zatem znaleźć zastosowanie zawsze gdy pismo strony zredagowane zostało w sposób niezręczny bądź niezrozumiały, nie pozwalający na jego jednoznaczne odczytanie – por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2006 r., I OSK 1134/05, LEX nr 275439. W konsekwencji stwierdzenie, iż wniesione do organu administracji publicznej podanie budzi wątpliwości co do treści żądania, obliguje organ ten do podjęcia działań zmierzających do ustalenia rzeczywistej woli osoby, od której podanie pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszyć winno należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Odstąpienie od czynności zwrócenia się do skarżącego o stosowne sprecyzowanie żądania stanowi naruszenie art. 7 i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia – por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2006 r., II OSK 1004/05, LEX nr 266429; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2001 r. V SA 552/01, LEX nr 84484 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 1993 r., SA/Kr 2342/92 (niepublikowany). Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że wniesione przez A.M. do Starosty [...] pismo nie było jasne, a zawarte w nim żądanie nie zostało jednoznacznie sprecyzowane. A.M. w początkowych słowach zwrócił się bowiem do Starosty o wyjaśnienie jego sytuacji, w dalszej części kwestionując, bez podania daty i numeru, decyzję, jak twierdzi strona, cofającą mu uprawnienia do prowadzenia pojazdów silnikowych, w części końcowej dodając nadto, że jego zdaniem sprawa nadaje się do Trybunału Sprawiedliwości. Pismo nie wskazuje zatem czy wnioskodawca oczekuje od organu jedynie informacji, czy też kwestionując dotychczasowe działania wobec niego domaga się wzruszenia, w normalnym toku instancji bądź w którymś z trybów nadzwyczajnych decyzji odbierającej mu uprawnienia. Pomimo niejasnej redakcji pisma i mnogości możliwości jego interpretacji żaden z organów nie zwrócił się do A.M. z wezwaniem (w trybie art. 64 § 2 k.p.a.) do jednoznacznego sprecyzowania żądania pomimo, że ustalenie takie, w razie np. stwierdzenia, że strona w istocie domaga się podjęcia postępowania nadzwyczajnego, mogło przesądzić o innej ocenie właściwości organu niż dokonana przez Starostę [...] i SKO w K. Powoduje to, iż kwestia rzeczywistej treści wniosku A.M. z dnia [...], a zwłaszcza wyrażonego w nim żądania, wymaga ponownego wnikliwego rozważenia. W konsekwencji wydane przez organy I i II instancji postanowienia uznać należy za przedwczesne, wydane bez należytego ustalenia rzeczywistego przedmiotu sprawy administracyjnej. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu.