II SA/Gl 229/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi J.B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r., 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Orzeczeniem z dnia [...] roku nr [...], wydanym na podstawie art. 1, 10, 21, 33 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 roku o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. nr 4, poz. 31), Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K., orzekło o wywłaszczeniu na rzez Państwa – Dyrekcji Rozbudowy Miasta T. w T. oznaczonej jako część parcel gruntowych nr 1, 2, 3, 4 stanowiących własność J. B. Z uzasadnienia tego orzeczenia wynika, że wywłaszczona nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Na skutek zmian geodezyjnych (wynikających z akt sprawy administracyjnej) z działki nr 1 powstała między innymi działka nr 5 o powierzchni 1749 m2, będąca przedmiotem niniejszego postępowania. Prawomocnym wyrokiem z dnia [...] roku, wydanym w sprawie [...], Sąd Okręgowy w K. I Wydział Cywilny ustalił, że umowa przeniesienia nieruchomości w formie aktu notarialnego między Gminą Miasta T. a Spółką z o.o. [A] w T. z dnia [...] roku (...) jest nieważna w części obejmującej nieruchomości oznaczone obecnie numerami działek: (między innymi) nr 5 o powierzchni 0,1794 ha. Działka ta stanowi więc własność Gminy T. (księga wieczysta [...]). Wniosek o zwrot wywłaszczonych nieruchomości m. in. położonej przy ul. [...] z dnia 11 września 2008 roku złożył J. B., twierdząc że nieruchomości wywłaszczone należały do jego ojca J. J. B. Uzasadniając żądanie zwrotu twierdził, że część wywłaszczonych terenów (wzdłuż ul. [...] nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia. Wniosek o zwrot został uzupełniony pismami z dnia 22 września 2008 roku, 5 października 2008 roku, 15 września 2008 roku, 17 listopada 2008 roku i 12 maja 2009 roku. Decyzją z dnia [...] roku Starosta [...] (po postanowieniu Wojewody [...] z dnia [...]roku) na podstawie art. 136 i 137 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2014 roku, poz. 518) odmówił zwrotu nieruchomości niezabudowanej, położonej w T. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr 5 o powierzchni 1749 m2, stanowiącej własność Gminy Miasta T. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że cel wywłaszczenia "realizacja narodowych planów gospodarczych" w związku z budową Miasta [...]. został na niej zrealizowany bowiem działka nr 6 stanowi pas zieleni oddzielającej osiedle "D" – ul. [...] od trakcji kolejowej. Organ orzekający powołał się na oględziny z 12 lutego 2013 roku, kopię opracowania planu etapowego z 9 lipca 1964 roku, którego ustalenia są integralną częścią etapowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą PWRN w K. z dnia [...] roku, według którego w tej części teren oznaczony był symbolem J29ZP – pow. 1,9 ha – pasmo zieleni izolującej wykop kolejowy. Natomiast działka nr 5 jest zagospodarowana pasmem zieleni urządzonej i oddziela osiedle [...] – ul. [...] od trakcji kolejowej. Pod adresem tej decyzji, wnosząc o jej zmianę przez orzeczenie o zwrocie przedmiotowej nieruchomości, obszerne odwołanie skierował J. B. Decyzji tej zarzucił między innymi naruszenie art. 7 i 77 kpa oraz art. 75 kpa "poprzez nadanie pismu z dnia 9 lipca 1964 roku i mapie (bez daty) pochodzących z Miastoprojektu [...] waloru dokumentu oraz dowodu w sprawie", a także sprzeczność ustaleń zawartych w tej decyzji ze stanem faktycznym (oględziny z 2 marca 2013 roku) poprzez przyjęcie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Zarzucił także brak odniesienia się przez organ orzekający do twierdzeń wnioskodawcy, a w szczególności do twierdzeń zawartych w pismach z 5 maja 2013 roku i 11 marca 2014 roku. Twierdził także, że organ I instancji naruszył art. 24 kpa poprzez dopuszczenie do udziału w postępowaniu Prezydenta Miasta T., który przez Wojewodę [...] został wyłączony od udziału w postępowaniu. Wreszcie zarzucił, brak ustalenia celu wywłaszczenia, jaki winna wskazać Dyrekcja Budowy Miasta T. we wniosku o wywłaszczenie. Podnosił także naruszenie przepisów dekretu z 2 kwietnia 1946 roku oraz ustawy o planowaniu przestrzennym z 1961 roku poprzez nieustalenie jaki plan obowiązywał w dacie wywłaszczenia jak i dacie sporządzenia "5 kartek" z 9 lipca 1964 roku oraz gdzie te plany zostały opublikowane i od kiedy posiadały moc obowiązującą. Wojewoda [...] decyzją ostateczną z dnia [...] roku na podstawie m. in. art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami z 21 sierpnia 1997 roku utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że ponieważ przesłanki zwrotu nieruchomości wywłaszczonej zostały określone w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ugn to rozpoznanie sprawy sprowadzało się do ustalenia celu wywłaszczenia oraz ustalenia czy cel ten został zrealizowany. Zdaniem organu odwoławczego, działka nr 5 została wywłaszczona na realizację narodowych planów gospodarczych w związku z budową miasta [...] Orzeczenie wywłaszczeniowe wyraźnie jednak celu nie precyzuje. W związku z tym cel ustalono na podstawie dalszych okoliczności jak podstawa prawna orzeczenia wywłaszczeniowego oraz oznaczenie podmiotu na wniosek którego doszło do wywłaszczenia. Głównie była to jednostka organizacyjna powołana do stawiania miasta [...]. Zatem celem wywłaszczenia była budowa miasta, co nie ogranicza się do stawiania budynków mieszkalnych. Organ powołał się na opracowanie planu etapowego z 9 lipca 1964 roku, którego ustalenia są integralną częścią etapowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą PWRN w K. z dnia [...] roku oraz protokół z dnia 12 lutego 2013 roku (oględziny nieruchomości, działki 5), z którego wynika, że teren działki nr 5 zagospodarowany jest jako pas zieleni urządzonej, stan faktyczny i obecne zagospodarowanie działki nr 5. Potwierdzono wykonanie na niej celu wywłaszczenia w rozumieniu "realizacji narodowych planów gospodarczych" w związku z budową miasta [...]. Działka nr 5 nie stanowi zaniedbanego użytku, a jej aktualne wykorzystanie nie pozwala uznać ją za zbędną w rozumieniu art. 137 ugn, gdyż cel wywłaszczenia został na niej osiągnięty. Organ podzielił natomiast zarzut dotyczący dopuszczenia do udziału w postępowaniu Prezydenta Miasta T., ale uznał, że naruszenie to nie stanowiło wady kwalifikowanej i nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 17 ust. 2 pkt 5 dekretu z 1949 roku poprzez nieustalenie celu wywłaszczenia jaki winna wskazać Dyrekcja Rozbudowy Miasta T. we wniosku o wywłaszczenie, organ stwierdził, że w niniejszym postępowaniu ocenia spełnienie przesłanek z art. 137 ugn, a nie decyzję o wywłaszczeniu z 30 lipca 1957 roku. Skargę na decyzje ostateczną Wojewody [...] z dnia [...] roku, wnosząc o jej uchylenie w całości, złożył J. B. Domagał się także zasądzenia dla siebie kosztów postępowania według norm przepisanych. W istocie zarzuty tej skargi są identyczne jak w odwołaniu z tym, że skarżący zwraca uwagę na nieodniesienie się w decyzji ostatecznej do wszystkich jego twierdzeń i uniemożliwienie mu (pomimo wniosku z 15 lipca 2014 roku) zapoznania się z oryginałami dokumentów, a w szczególności uchwały PWRN w K. z 15.01.1962 roku, "projektem" planu etapowego z 1964 roku, dokumentu "narodowego planu gospodarczego" oraz nieodniesienie się do zarzutu nieprawdziwości uchwały PWRN w K. z dnia 15 stycznia 1962 roku oraz projektu "planu etapowego z 1964 roku" przedłożonego przez Gminę T., które zostały poświadczone "za zgodność" w sposób nielegalny. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podkreślając, że zarzuty skargi są identyczne z zarzutami odwołania, do których organ odwoławczy odniósł się w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy stwierdzić, że kontrolowana decyzja dotyczy odmowy zwrotu nieruchomości położonej w T., przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr 5 o powierzchni 1749 m2, a stanowiącej własność Gminy T. Działka 5 pochodzi z działki 1 (akta sprawy), której część (to jest działki 1) została wywłaszczona orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia [...] roku od J. B. na rzecz Państwa – Dyrekcji Budowy Miasta T. w T. Odmowa zwrotu została przez organy uzasadniona realizacją na spornej działce celu wywłaszczenia. Przesłanki zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na rzecz Państwa zostały określone w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Niezbędną przesłanką do zwrotu nieruchomości (w całości względnie w części) jest ustalenie zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Zgodnie z treścią art. 137 ugn za zbędną na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej uznaje się nieruchomość na której: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Artykuł 137 ust. 1 pkt 2 ugn częściowo został uznany za niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 roku (Dz. U. 2014. 376) z dniem 24 marca 2014 roku. Zgodnie z tym wyrokiem wyżej wymieniony przepis (art. 137 ust. 1 pkt 2) traci moc w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędna uznaje się nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 roku (tutaj wywłaszczenie przed 27 maja 1990 roku), na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 roku zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Skład orzekający podziela stanowisko organu odwoławczego, że w sprawie o zwrot należy ustalić cel wywłaszczenia oraz czy cel ten został zrealizowany. Z decyzji organu odwoławczego wynika, że część działki nr 1 została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa Dyrekcji Budowy Miasta T. od J. B. (powinno chyba być od J. B.). W tej decyzji nie został jednak wyraźnie sprecyzowany cel. Podano jedynie, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Istotnie wobec niezachowania się innych dokumentów źródłowych cel wywłaszczenia należy ustalać na podstawie wszystkich dostępnych dowodów. W tym zakresie Sąd nie podziela stanowiska organu odwoławczego co do wniosku Dyrekcji Budowy Miasta T. o wywłaszczenie. Badanie tego wniosku mogłoby wskazywać na cel wywłaszczenia, a nie służyć kontroli orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia 30 lipca 1957 roku. W tym miejscu Sąd pragnie zwrócić uwagę organom na pismo Dyrekcji Rozbudowy Miasta T. z dnia 14 marca 1957 roku, w którym powołuje się ona wnosząc o wywłaszczenie na plan budowy miasta [...]. Skład orzekający podziela pogląd, że cel wywłaszczenia wynika z podstawy prawnej orzeczenia oraz z oznaczenia podmiotu (Dyrekcja Budowy Miasta Nowe T.), na wniosek którego doszło do wywłaszczenia. Oznacza to, że celem wywłaszczenia dokonanego w dniu 30 lipca 1957 roku była budowa miasta, co nie ogranicza się do realizacji budynków mieszkalnych ale obejmuje tworzenie całej infrastruktury miejskiej (por. II SA/Ka 1200/00). Jeżeli nawet przyjąć, że celem dokonanego wywłaszczenia w dniu 30 lipca 1957 roku była budowa miasta to cel ten nie został zrealizowany. Z protokołu oględzin z dnia [...]roku wynika bowiem, że "działka nr 7 położona jest między ul. [...] a terenami kolejowymi. Pozostaje niezagospodarowana, niezabudowana, porośnięta trawą". W związku z tym w ocenie składu orzekającego nie można uznać, że został na niej zrealizowany cel w rozumieniu realizacji narodowych planów gospodarczych bowiem na działce tej nie stworzono infrastruktury miejskiej. Należy też stwierdzić, że aby mówić o celu na jaki została wywłaszczona nieruchomość należy odnieść się do orzeczenia wywłaszczeniowego. W tym zakresie Sąd także ma istotne wątpliwości a to wobec oświadczenia pełnomocnika uczestnika Gminy T. na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2015 roku, który podał, że działka 1 została wywłaszczona 29 lutego 1956 roku na rzecz Państwowej Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w S. i orzeczenie to złożył do akt sprawy. W postępowaniu ponownym organy winny więc ustalić w oparciu o jakie orzeczenie (decyzję) doszło do wywłaszczenia części z całości działki 1, jaki był cel tego wywłaszczenia i czy został on zrealizowany. Organy winny też uzupełnić akta o oryginał planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. z [...] roku, uchwałę PWRN w K. z dnia [...] roku. Słuszne są także zarzuty skarżącego co do braku ustosunkowania się w zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu, a w szczególności do zarzutu uznania "planu etapowego" z 1964 roku za "integralną część planu" z 1962 roku. Z tych wszystkich powodów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt a i c w związku z art. 135 ppsa (przed nowelizacją) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Orzeczono także po myśli art. 152 i 200 ppsa.