II SA/Gl 229/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 kwietnia 2019 r. sprawy ze sprzeciwu J. B. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie legalności wykonanych robót budowlanych oddala sprzeciw. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. decyzją z dnia [...] r. znak: [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności nadbudowy budynku gospodarczego położonego na działce nr 1. obręb [...] w J. przy ul. [...] . W uzasadnieniu wskazał, że w wyniku postępowania administracyjnego wszczętego zawiadomieniem z dnia [...] r. w sprawie legalności budowy i zgodności z przepisami budynku gospodarczego położonego na działce nr 1. obr. [...] w J. przy ul. [...] (własności J. B.) zebrano materiał dowodowy. Sprawa legalności budowy w/w budynku była przedmiotem oddzielnego postępowania zakończonego prawomocną decyzją. Podczas kontroli w dniu [...] r. stwierdzono, że na w/w nieruchomości został wybudowany budynek gospodarczy wg oświadczenia w [...] r. Budynek jest budynkiem parterowym z poddaszem, murowany z dachem jednospadowym krytym eternitem. Z tyłu tego budynku dobudowano skład opału i kurnik. Budynek jest usytuowany ścianą szczytową w granicy z posesją nr [...]. Podczas rozprawy administracyjnej w dniu [...] r. ustalono, że nadbudowa budynku gospodarczego została wykonana w latach [...] r. natomiast dobudowa do budynku gospodarczego składu opału i kurnika nastąpiła w [...] r. Prezydent Miasta J. pismem z dnia [...] r. poinformował, że w rejestrach wydanych pozwoleń i zgłoszeń nie odnaleziono pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku w latach [...] oraz jego rozbudowy i nadbudowy w latach [...] nie odnaleziono takiego pozwolenia. Ponieważ rozbudowa budynku miała miejsce w latach [...] mają zastosowania przepisy starego prawa budowlanego. Budynek nie narusza przepisów Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w J. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego panu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego ".A" Sp. z o.o. w J. w granicach administracyjnych miasta J. co ma odniesienie w aktach sprawy. W sprawie sporządzono również opinię techniczną dotyczącą ochrony przeciwpożarowej przedmiotowego budynku. Wynika z niej, iż w obecnym stanie prawnym ściana budynku gospodarczego na działce nr 1. obr. [...] w J. przy ul. [...] spełnia wymagania przeciwpożarowe. Na skutek odwołania B.J. sprawę rozpatrywał Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. W ramach postępowania odwoławczego organ II instancji zlecił PINB w J. przeprowadzenie oględzin spornego budynku na okoliczność zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przede wszystkim w zakresie ilości kondygnacji (do dwóch kondygnacji z możliwością wykorzystania poddasza na cele użytkowe), kąta nachylenia dachu (30°-45°) oraz intensywności zabudowy (stosunek powierzchni całkowitej budynku do obszaru zainwestowania wynoszący do 0,4 liczony w granicach działek), a także czy ściana graniczna ma cechy ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Protokół z oględzin wpłynął do ŚWINB w dniu [...] r. Ostatecznie zaskarżoną decyzją ŚWINB uchylił decyzję organu I instancji a sprawę przekazał mu do ponownego rozpatrzenia. Wskazał, ze zgodnie z art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. – " wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami". Przytoczył także uchwałę NSA sygn. II OPS 2/13 z dnia 16 grudnia 2013 r., gdzie Sąd stwierdził, iż "analiza tych przepisów wskazuje, że w Prawie budowlanym z 1974 r. samowola budowlana mogła mieć charakter formalny i materialnoprawny. Samowola formalna oznaczała realizację obiektu bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ale zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, warunkami technicznymi i zasadami sztuki budowlanej. Do obiektów wybudowanych w ramach takiej samowoli nie miał zastosowania ani przepis art. 37 ust. 1, ani art 40 Prawa budowlanego z 1974 r. i organ nie miał też podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w oparciu o te przepisy i wydania decyzji w sprawie likwidacji samowoli budowlanej. Oznacza to, że w odniesieniu do niektórych samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych nie było potrzeby podejmowania żadnych działań legalizacyjnych, gdyż przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. nie przewidywały ani obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, ani innych aktów legalizujących samowolę". Zatem w tego rodzaju przypadkach należy umorzyć postępowanie, jeśli natomiast samowolnie zrealizowany obiekt narusza przepisy, wtedy właściwy organ winien zastosować art. 40 Pr. bud. z 1974 r. Tego rodzaju sytuacja zachodzi w niniejszym postępowaniu. W czasie oględzin zleconych przez ŚWINB organ powiatowy ustalił, że kąt nachylenia dachu spornego budynku wynosi ok. 5°, podczas, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stawia w tym zakresie wymagania, aby nachylenie wynosiło od 30° do 45°. Dach jest zatem niezgodny z MPZP, co powinno stanowić dla PINB w J. asumpt do wydania decyzji na podstawie art. 40 Pr. bud. z 1974 r. nakazującej przebudowę dachu dostosowującą go do wymogów planu miejscowego, czego jednak organ powiatowy nie nakazał i co już samo w sobie stanowi dostateczną przyczynę uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ wskazał również na zapisy w protokole przeprowadzonych dnia [...]r. oględzin. W jednym miejscu bowiem PINB pisze, że ściana w granicy nie jest ścianą oddzielenia pożarowego, w drugim zaś, że ściana w granicy ma cechy ściany oddzielenia pożarowego. Poniósł wreszcie, ze iż organ odwoławczy nie jest uprawniony do samodzielnego ustalenia w/w kwestii bowiem, takie działanie nie stanowiłoby zgodnie z art. 135 k.p.a. dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiałów w sprawie, lecz w istocie zastępowałoby dowody zgromadzone w postępowaniu przed organem I instancji i w związku z tym naruszałoby zasadę dwuinstancyjności oraz pozbawiało strony przysługujących im praw. Czyniąc zadość zapatrywaniom orzecznictwa sądowo-administracyjnego uznał, że zastosowanie przez organ II instancji w przedmiotowym postępowaniu odwoławczym instytucji z art. 136 KPA celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, umożliwiającego wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, nie byłoby zasadne, bowiem zasada szybkości postępowania wymaga w tym przypadku działania przez organ, którego miejsce siedziby predysponuje go do podejmowania działań wartkich, dających gwarancję niezbędnej koncentracji materiału dowodowego. Sprzeciw od tej decyzji złożył J.B.. Domagając się uchylenia decyzji organu II instancji oraz utrzymania w mocy decyzji PINB w J. zarzucił naruszenie art. 7, art. 107 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne ustalenia niezgodne z prawdą w zakresie kąta nachylenia dachu budynku gospodarczego. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że samowolnie zrealizowany obiekt w latach [...] narusza przepisy, ponieważ kąt nachylenia dachu spornego budynku wynosi ok. 5°, podczas gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stawia w tym zakresie wymagania, aby nachylenie wynosiło od 30° do 45°. Organ w tym stwierdzeniu nie precyzuje nazwy przywołanego planu zagospodarowania przestrzennego jak również nie precyzuje jego okresu obowiązywania. W załączeniu skarżący Wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta J. dla działki nr 1. w obr. [...] z dnia [...] r., który nie potwierdza wywodu organu II instancji, aby w latach [...] obowiązywały wskazane przez organ II instancji wymogi nachylenia kąta dachów wynoszące od 30° do 45°, co podnosił organ II instancji w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Odpowiadając na sprzeciw organ administracji wniósł o jego oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Na początku Sąd wskazuje, iż zgodnie z art. 64a § 1 p.p.s.a "od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Jednocześnie zgodnie z art. 64c § 1 ustawy "sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji". Wydanie decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. możliwe jest w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, postępowanie przed organem I instancji, w którym wydana została zaskarżona decyzja prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego. Może to mieć miejsce jeśli organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, jeśli wprawdzie zostało ono przeprowadzone ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych oraz w przypadku naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania określonego rodzaju decyzji (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 518-519). Z powyższego wynika, iż wydanie decyzji kasacyjnej wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być zatem podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania czy wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Wykładnia rozszerzająca analizowanego przepisu jest niedopuszczalna. Rozstrzygana sprawa dotyczy legalizacji samowoli budowlanej, która miała miejsce przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zatem zastosowanie znajdą tu przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Jak trafnie wskazał organ odwoławczy ustawa z 1974 r. nie przewidywała ani obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, ani innych aktów legalizujących samowolę. Zatem w tego rodzaju przypadkach należy umorzyć postępowanie, jeśli natomiast samowolnie zrealizowany obiekt narusza przepisy, wtedy właściwy organ winien zastosować art. 40 Pr. bud. z 1974 r. Zgodnie z tym ostatnim "w przypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami". Kluczowa w rozpatrywanej sprawie jest kwestia zgodności budynku "z przepisami" a dokładnie ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ramach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy powziął wątpliwość, czy zamierzenie jest zgodne z planem miejscowym. W ocenie właściciela nieruchomości jest dokładnie odwrotnie. Zasadne jest zatem stanowisko organu odwoławczego, że wyjaśnienie tej kwestii powinno nastąpić w ramach postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Dzięki temu w pełni zostanie zrealizowana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego a skarżącemu będą przysługiwały wszystkie uprawnienia stąd wynikające. Sąd nie przesądza kwestii zgodności samowoli z ustaleniami planu miejscowego. Ustalenia w tym zakresie musi poczynić organ nadzoru budowlanego I instancji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.