II SA/Gl 23/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2009r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Po wszczęciu postępowania w przedmiocie nadbudowy budynku [...] przy ul. [...] w K. oraz przeprowadzeniu oględzin wykonanych robót budowlanych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. ( dalej PINB w L. ) postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 i 2 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym ) nakazał J.C. i A.B. jako współwłaścicielkom nieruchomości wstrzymać roboty budowlane związane z nadbudową w/w budynku oraz zobowiązał je do przedłożenia w terminie 30 dni od doręczenia tego postanowienia zaświadczenia Burmistrza Miasta W. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku takiego planu oraz dokumentów o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 Prawa budowlanego wraz z wymaganymi uzgodnieniami i opiniami, a nadto oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu postanowienia stwierdził, iż jak ustalono podczas oględzin objęty postępowaniem budynek został nadbudowany celem uzyskania poddasza użytkowego. Roboty budowlane polegały na rozbiórce istniejącego dachu [...], wymurowaniu [...] i wykonaniu [...]. Zostały one rozpoczęte najwcześniej w [...] r. i nie zostały dotychczas zakończone. Roboty te zostały zrealizowane bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wykonanie nałożonych postanowieniem obowiązków pozwoli na ich legalizację a to w sytuacji gdy budowa jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza obowiązujących przepisów w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Pismem z dnia [...] r. PINB w L. powiadomił J.C. i A.B. o przedłużeniu terminu wykonania nałożonych w/w postanowieniem obowiązków do dnia [...] r. zaś postanowieniem z dnia [...] r. odmówił jego dalszego przedłużenia odmawiając "przywrócenia terminu" do dokonania wyznaczonych czynności. Wobec bezskutecznego upływu terminu wykonania w/w obowiązków decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 48 ust. 4 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 104 kpa PINB w L. nakazał J.C. i A.B. rozbiórkę samowolnie nadbudowanej części budynku [...] zlokalizowanego w K. przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że w wyniku robót wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę podwyższono [...] i wymurowano [...] budynku oraz wykonano roboty murowe przy wiatrołapie. Nadto wykonano nowy dach na budynku i wiatrołapie. Według ustaleń kontroli dokonanej w dniu [...] r. roboty budowlane związane z nadbudową budynku znajdowały się na etapie robót wykończeniowych. Pozostały do wykonania podłogi i balustrada schodów na poddaszu. Zdaniem organu w sprawie ma zastosowanie art. 48 w zw. z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Wykonane bez wymaganego zezwolenia na budowę roboty budowlane podlegały na nadbudowie budynku. Doszło bowiem do jego powiększenia przez zwiększenie jego wysokości przy zachowaniu istniejącej powierzchni zabudowy. W konsekwencji doszło do powstania w budynku nowej kondygnacji mieszkalnej. Roboty takie nie mogą być traktowane jak remont nie wymagający pozwolenia na budowę. Skoro jednocześnie inwestor nie wykonał w wyznaczonym terminie obowiązków, które umożliwiały by legalizację przedmiotowych robót budowlanych, nałożonych na podstawie art. 48 ust. 3 w zw. z ust. 2 Prawa budowlanego, to orzeczenie o nakazie rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 tego aktu prawnego było obowiązkowe. W odwołaniu od tej decyzji J.C. wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając to żądanie zarzuciła, iż organ nie ustalił kiedy została dokonana kwestionowana nadbudowa, a w szczególności czy od jej zakończenia do wszczęcia postępowania nie upłynęło [...] lat co umożliwiałoby zastosowanie w sprawie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego w jego brzmieniu obowiązującym do lipca 2003 r. Zdaniem odwołującej się nie ustalono też prawidłowo zakresu wykonanych robót budowlanych oraz czy ewentualna ich likwidacja nie będzie wymagała doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego. W konsekwencji stwierdzono, że postępowanie w sprawie powinno być prowadzone w trybie art. 50 i art. 51, a nie art. 48 Prawa budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Uzasadniając to rozstrzygnięcie podzielił ustalenia organu I instancji i ich ocenę prawną co do podstaw zastosowania w sprawie procedury legalizacyjnej z art. 48 Prawa budowlanego. Podkreślił, że strona miała możliwość legalizacji objętych postępowaniem robót budowlanych ale jej nie wykorzystała, gdyż nie przedłożyła wymaganych do tego dokumentów, który to obowiązek został wcześniej na nią nałożony postanowieniem. Zdaniem organu odwoławczego brak było też podstaw do zastosowania w sprawie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu tego przepisu obowiązującego przed 11 lipca 2003 r., a to w sytuacji gdy budowa nie została zakończona przed 11 lipca 1998 r. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję organu odwoławczego pełnomocnik J.C. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji z uwagi na ich trwałą niewykonalność ( art. 156 § 1 pkt 5 kpa ), względnie o ich uchylenie. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania. Nadto zarzucił, iż decyzje te zostały wydane bez prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i po wadliwej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Bezpodstawnie zastosowały też organy treść art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Uzasadniając te zarzuty stwierdził, że z decyzji o nakazie rozbiórki nie wynika w dostateczny tj. precyzyjny i czytelny sposób co ma być przedmiotem rozbiórki. Wykonanie rozbiórki wymagałoby doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego i nie byłoby możliwe bez naruszenia jego konstrukcji. W takiej zaś sytuacji orzeczenie o nakazie rozbiórki jest niedopuszczalne. Zarzucił nadto, że istotne dla rozstrzygnięcia ustalenia zostały dokonane w oparciu o informacje udzielone podczas "kontroli" przez osobę niebędącą stroną postępowania. Ustalenia te są przy tym błędne gdyż w istocie inwestycja została zakończona przed [...] r. co daje podstawę do zastosowania w sprawie art. 3 ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o zmianie ustawy –Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 99 poz. 665, zwanej dalej ustawą zmieniającą z 11 maja 2007 r. ). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując w ogólnym zarysie dotychczasowe stanowisko i jego uzasadnienie. Dodatkowo stwierdził, że wbrew stanowisku skarżącej zakres robót rozbiórkowych został sprecyzowany w decyzji organu pierwszej instancji w dostateczny sposób. Wynika on nadto z wykonanych w postępowaniu administracyjnym fotografii i z protokołu oględzin. Skarżąca nie sprecyzowała też na czym miałoby polegać naruszenie przez organy orzekające treści art. 7 i 77 § 1 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zaskarżona decyzja ostać się nie może albowiem również zdaniem Sądu została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy, które to uchybienie proceduralne mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 134 § 1 tej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z tym należy w pierwszej kolejności podnieść, że z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych nie wynika w dostateczny sposób czy prawidłowo zostały ustalone osoby zobowiązane do wykonania rozbiórki oraz krąg stron postępowania. W aktach tych nie ma bowiem dokumentu wskazującego na to kto jest właścicielem (lub użytkownikiem wieczystym ) objętej postępowaniem nieruchomości. Nie można zatem przesądzić, że nakaz rozbiórki został skierowany do właściwego podmiotu. Podstawy ustaleń w tym zakresie nie mogło stanowić w szczególności zalegające w tych aktach postanowienie Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po E.K., gdy brak jest ustaleń i dowodu, że E.K. była właścicielką nieruchomości przy ul. [...] w K. Na tą okoliczność zobowiązane do dokonania rozbiórki nie zostały też przesłuchane. Do akt nie dołączono ani tytułu własności nieruchomości, ani nawet wpisu z ewidencji gruntów z którego wynikałoby kto jest ujawniony w tej ewidencji jako właściciel lub samoistny posiadacz nieruchomości. Poczynienie w tym zakresie ustaleń, co uczyni organ odwoławczy (względnie organ pierwszej instancji gdyby została wydana decyzja oparta na treści art. 138 § 2 kpa) przy ponownym rozpatrzeniu sprawy jest istotne zarówno z punktu widzenia prawidłowego ustalenia stron postępowania jak i wykonalności decyzji o rozbiórce ( art. 156 § 1 pkt 4 i 5 kpa ). Tylko bowiem podmiot mający prawo do nieruchomości (wynikające chociażby z samoistnego posiadania- gdyby podmiotów legitymujących się własnością nie dało się w postępowaniu administracyjnym w jednoznaczny sposób ustalić) miałby możliwość wykonania nakazu rozbiórki. Należy też wyeliminować ewentualne podstawy do wznowienia postępowania wynikające z treści art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Należy też podnieść, że zachodzi uzasadniona wątpliwość czy w postępowaniu przed organem pierwszej instancji zapewniono udział A.B. do której został skierowany nakaz rozbiórki. Korespondencja w postępowaniu przed tym organem kierowana była bowiem łącznie do niej i skarżącej, co stanowi naruszenie art. 40 w zw. z art. 29 i art. 30 kpa. Żadna korespondencja nie została też przez nią odebrana. Z akt nie wynika aby była ona reprezentowana w tym postępowaniu przez skarżącą jako jej pełnomocnika. Należy zatem ustalić czy wiedziała ona o postępowaniu toczącym się przed organem pierwszej instancji, względnie czy była ona wówczas reprezentowana przez skarżącą jako jej matkę. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi należy stwierdzić, że zasługują one na uwzględnienie jedynie w części dotyczącej nieprecyzyjnego ustalenia zakresu rozbiórki w odniesieniu do wiatrołapu. Zakres samowolnych robót budowlanych wykonanych w tej części budynku nie wynika bowiem, również zdaniem Sądu, ani z treści decyzji organów obu instancji ani też ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności z protokołów z oględzin i materiału fotograficznego. Nie wiadomo bowiem co należy rozumieć przez "roboty murowe przy wiatrołapie". Istnieje zatem zasadnicza wątpliwość czy w tym zakresie nakaz rozbiórki byłby możliwy do wykonania. Uchybienie to należy usunąć przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Precyzując w tym zakresie nakaz rozbiórki ( gdyby nie znaleziono podstaw do wydania innego rozstrzygnięcia, np. gdy zobowiązane przedłożyły wymagane do legalizacji dokumenty ) należałoby też rozważyć celowość bliższego sformułowania tego nakazu już w osnowie decyzji również co do zasadniczej części budynku. Niewątpliwie bowiem ustalenie tego zakresu dopiero z uwzględnieniem uzasadnienia decyzji organu I instancji (co w rozpatrywanej sprawie byłoby konieczne ) budzi zastrzeżenia i co do zasady nie powinno mieć miejsca. Gdy jest to jednak możliwe ( a taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie ) to uchybienie w tym zakresie nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy p.p.s.a. Wbrew stanowisku skarżącej brak jest zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że sprawa powinna być rozpatrzona przez organy orzekające na podstawie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Zasadnie wskazały bowiem organy orzekające, że zakres wykonanych bez wymaganego pozwolenia robót budowlanych stanowił nadbudowę czyli budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. W konsekwencji w sprawie ma zastosowanie co do zasady art. 48 tego aktu prawnego. Sąd nie podziela w tym względzie poglądu wyrażonego w powoływanym przez skarżącą wyroku NSA Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu z 12 grudnia 1995 r. sygn. akt II SA/Wr 236/OSP 1997/11/202/. Stanowisko zajęte w tym wyroku nie znajduje bowiem zdaniem Sądu dostatecznego oparcia w obowiązujących przepisach. Nadto prowadziłoby do obejścia prawa tj. rygorów wynikających z art. 48 Prawa budowlanego. Możliwe do przezwyciężenia techniczne trudności związane z wykonaniem nakazu rozbiórki nie dają zdaniem Sądu podstaw do odstąpienia w stosowaniu treści art. 48 Prawa budowlanego. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego brak jest też zdaniem Sądu podstaw do zastosowania w sprawie art. 3 ustawy zmieniającej z dnia 10 maja i uwzględniającej m.in. powołany w odwołaniu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r. sygn. akt P 27/05/ OTKA 2006/9/124/. Nie może ulegać bowiem wątpliwości, że objęta postępowaniem nadbudowa nie została zakończona przed [...] r. Wynika to chociażby z jednoznacznej w tym względzie treści protokołu z dnia [...] r. ( karta [...] akt adm.) podpisanego bez zastrzeżeń przez skarżącą. Do protokołu tego podała ona, że nadbudowa miała miejsce w latach [...] i nie została zakończona. Odmienne w tym względzie ( co do daty nadbudowy ) stanowisko wyrażone w skardze nie zasługuje zatem na uwzględnienie. W konsekwencji w obowiązującym obecnie stanie prawnym jedyna możliwość legalizacji dokonanej nadbudowy wynika z treści art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego. Z tych wszystkich względów zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a. W przedmiocie jej wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy zaś o kosztach postępowania sądowego stosownie do jego wyniku na podstawie jej art. 200, art. 205 § 2, art. 209 i art. 211. Wskazania co do postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu. su.