II SA/Gl 23/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lipca 2021 r. sprawy ze skargi S. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego oddala skargę. Prezydent Miasta R. postanowieniem z dnia [...] nr [...], działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j.: Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a."), odmówił S. F. (dalej: "skarżąca") wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka - N. F. (dalej: "córka"), na okres od dnia 1 września 2008 r. do dnia 28 luty 2014 r. W uzasadnieniu wskazał, że wniosek z dnia 29 maja 2020 r. o przyznanie powyższego świadczenia nie mógł zostać uwzględniony z uwagi na upływ okresów zasiłkowych. Pismem z dnia 3 lipca 2020 r., skarżąca złożyła zażalenie i podała, że w latach 2008-2014 była pozbawiona możliwości złożenia takiego wniosku, ponieważ nikt nie informował jej, że ma do tego prawo. Pracownicy organu pomocy społecznej powiadamiali ją o utracie świadczenia z uwagi na uznanie jej syna M. przez ojca (M. F). Zmiana statusu rodziny nie uprawniała ją do pobierania zasiłku z tytułu samotnego wychowywania dziecka chociaż ma trójkę dzieci poza M. (ur. 2007 r.), to jest: S. B. (ur. 1995 r.), S. B. (ur. 1997 r.) i N. F. (ur. 2002 r.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: "organ") postanowieniem z dnia [...] nr [...] działając na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 570) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61a i art. 144 k.p.a., utrzymało w mocy postanowienie z dnia [...] W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W przepisie tym znajdują się dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania - jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, drugą - zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Wniosek skarżącej dotyczy ustalenia prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka na okres od 1 września 2008 r. do dnia 28 lutego 2014 r., który już dawno upłynął, zatem nie ma możliwości złożenia wniosku wstecz za dany okres zasiłkowy. Skarżąca mimo pobierania świadczeń rodzinnych na dzieci nie złożyła wniosku o przyznanie dodatku do zasiłku rodzinnego. Wystąpiła zatem przesłanka niedopuszczalności postępowania o charakterze przedmiotowym, co obliguje do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wniosku skarżącej z dnia 29 maja 2020 r. Pismem z dnia 10 grudnia 2020 r. skarżąca złożyła skargę na powyższe postanowienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia (k. 3 i 12 akt sądowoadministracyjnych). Podała, że nie zgadza się rozstrzygnięciem i posiada informacje mogące je zmienić. Pismem z dnia 7 stycznia 2021 r., stanowiącym odpowiedź na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 23/21 Sąd przywrócił skarżącej termin do złożenia skargi (k. 15-18). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej w skrócie: "p.p.s.a.") wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku stwierdzenia określonych naruszeń prawa sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla zaskarżony akt albo stwierdza jego nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.) bądź oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia (art. 151 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy administracyjnej co do jej istoty a jedynie ocenia, czy postępowanie przed organami przeprowadzono prawidłowo, oraz czy wydany akt pozostaje w zgodzie z prawem. Co istotne, sąd administracyjny nie dokonuje oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego słuszności bądź też celowości, oraz nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyganie sprawy przez sąd następuje bez związania go zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze tak zakreślone ramy kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie strony wymaga nie tylko wyraźnego wniosku strony, a więc podmiotu mającego legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a. ale także uzewnętrznienia przez ów podmiot swej woli w sposób niebudzący wątpliwości, zatem przez złożenie podania spełniającego wymogi określone w art. 63 k.p.a. (por. B. Adamiak, Glosa do wyroku NSA z dnia 16 lipca 1990 r. sygn. akt II SA 307/90, OSP 1991/10/258). Jakkolwiek przepisy k.p.a. propagują zasadę odformalizowania postępowania na korzyść strony co do formy i treści żądania wszczęcia postępowania, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony, to spełnienie powyższego wymaga od organu administracji m.in. oceny treści żądania. Ono bowiem wyznacza przedmiot postępowania administracyjnego (B. Adamiak [w:] B .Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W-wa 1996 r., s. 324). Przy czym związanie organu zakresem żądania strony co do przedmiotu postępowania dotyczy określonej we wniosku podstawy faktycznej żądania, a nie powołanej przez stronę jego podstawy prawnej (por.: wyrok NSA z dnia 16 grudnia 1987 r. sygn. akt IV SA 757/87, ONSA 1988/1/20). W rozpatrywanej sprawie skarżąca jednoznacznym w swej treści wnioskiem z dnia 29 maja 2020 r. zwróciła się z prośbą o wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania na córkę, obejmującego zaległy okres od dnia 1 września 2008 r. do dnia 28 luty 2014 r., kiedy to pobierała świadczenie rodzinne. W tym miejscu należy zaznaczyć, że prawo do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń, w tym dodatków do zasiłku rodzinnego, jakim jest między innymi dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka, ustala się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111, dalej w skrócie: "u.ś.r."). Bezspornym jest, że wniosek skarżącej został złożony w dniu 29 maja 2020 r. i dotyczył okresu od dnia 1 września 2008 r. do dnia 28 luty 2014 r. Tymczasem wnioskowane świadczenie może być przyznane począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego, co wynika wprost z art. 24 ust. 2 u.ś.r. Sam natomiast okres zasiłkowy w rozumieniu przepisów u.ś.r., to okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych (por. art. 3 pkt 10). W tym stanie sprawy przyznanie wstecz wnioskowanego przez skarżącą świadczenia nie było uprawnione z uwagi na upływ okresów zasiłkowych. Jednocześnie, zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W rozpatrywanej sprawie wystąpiła przesłanka niedopuszczalności postępowania o charakterze przedmiotowym, co obliguje do odmowy wszczęcia postępowania. Nie ulega wątpliwości, że wniosek skarżącej dotyczył ustalenia prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka na okres od 1 września 2008 r. do dnia 28 lutego 2014 r. Tymczasem przepis u.ś.r. nie przewidują możliwości złożenia wstecz wniosku za dany okres zasiłkowy ani też żadnych odstępstw. Z tego powodu, Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., nie uwzględnił skargi.