II SA/Gl 230/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant Starszy referent Anna Cyganek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2009 r. sprawy ze skargi Spółki [...] w S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, iż nie podlega ona wykonaniu w całości, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Spółki kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla Gminy S. w zakresie obejmującym zamierzenie budowlane pod nazwą: Budowa kanalizacji deszczowej. W decyzji tej szczegółowo został określony zakres inwestycji oraz jej zasięg m.in. poprzez wskazanie działek gruntu, na których ma być realizowana. Pismem z dnia [...], będąca stroną postępowania administracyjnego, a obecnie skarżącą - Spółka [...] w S., wniosła odwołanie od tej decyzji. W uzasadnieniu podniosła m.in., że nie brała udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie tej decyzji. Decyzja jest pierwszym dokumentem w sprawie prawidłowo doręczonym Spółce. Spółka przez ponad [...] lat nie miała organów, a zatem nie miała należytej reprezentacji. Pomimo, iż organ pierwszej instancji miał wiedzę w tym zakresie, to świadomie naruszał prawo do czynnego udziału strony w postępowaniu. Odwołanie zostało podpisane przez Przewodniczącego Zarządu Spółki – J.N. i Wiceprzewodniczącego tego Zarządu – M.M. W uzupełnieniu złożonego odwołania, skarżąca pismem z dnia [...] wyjaśniła, że stroną wnoszącą odwołanie jest Spółka, a nie podpisane pod odwołaniem osoby fizyczne, które tę Spółkę reprezentują oraz, że powoływanie się przez organ pierwszej instancji na zgodę kuratora Spółki w kwestii dysponowania jej nieruchomościami na cele budowlane pozostaje w sprzeczności z dokonanymi przez ten organ rozstrzygnięciami w innych sprawach z udziałem skarżącej. W kolejnym piśmie z dnia [...] skarżąca powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 355/06 na okoliczność reprezentacji skarżącej Spółki, podnosząc, że treść tego orzeczenia jest znana organowi pierwszej instancji. Pismem z dnia [...] Kierownik Oddziału ds. Administracji Architektoniczno-Budowlanej I i II Instancji [...] Urzędu Wojewódzkiego z powołaniem się na art. 136 k.p.a. wezwał J.N. i M.M. do udokumentowania interesu prawnego poprzez przedstawienie organowi odwoławczemu oryginałów lub urzędowo poświadczonych uchwał w sprawie powołania ich na członków Zarządu Spółki oraz statutu Spółki. W odpowiedzi na to wezwanie skarżąca przy piśmie z dnia [...] przesłała: odpis uchwały z dnia [...], nr [...] Ogólnego Zebrania Członków Spółki [...] w S. w sprawie wyboru członków Zarządu Spółki (potwierdzony za zgodność z oryginałem przez r.pr. A.Z.); odpis uchwały z dnia [...], nr [...] Ogólnego Zebrania Członków Spółki [...] w S. w sprawie wyboru przewodniczącego Zarządu Spółki (potwierdzony za zgodność z oryginałem przez r.pr. A.Z.); odpis uchwały z dnia [...], nr [...] Zarządu Spółki [...] w S. w sprawie udzielenia pełnomocnictwa (potwierdzony za zgodność z oryginałem przez Przewodniczącego Zarządu J.N.) oraz odpis statutu Spółki [...] w S. (potwierdzony za zgodność z oryginałem przez Przewodniczącego Zarządu J.N.). Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją Wojewoda [...] umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przyznał, że nie budzi wątpliwości, iż skarżąca Spółka była trafnie uznana za stronę postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Wynika to z faktu, iż jest właścicielem działek objętych zamierzeniem inwestycyjnym. Organ ograniczył się w tej sytuacji do rozstrzygnięcia kwestii dopuszczalności wniesionego odwołania. W tej materii organ odwoławczy stwierdził, iż skarżąca nie przedłożyła dokumentów na okoliczność upoważnienia J.N. i M.M. do jej reprezentacji, które to dokumenty spełniałyby wymogi określone w art. 33 k.p.a. Przedłożona kserokopia uchwały nr [...] w sprawie udzielenia pełnomocnictwa nie może być w świetle powołanego przepisu uznana za dowód w sprawie. Organ zauważył ponadto, że z dostępnych mu informacji osoby mianujące się Zarządem Spółki nie zostały wykazane w ewidencji gruntów. Stąd też postępowanie odwoławcze należało uznać za bezprzedmiotowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie, art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji do osób nie będących stroną w sprawie, art. 42 § 2 k.c. poprzez przyjęcie, że kurator osoby prawnej może zastępować jej organy, art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez ustalenie, że strona bez należytej reprezentacji może uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym, art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez ustalenie, iż organ pierwszej instancji nie ma obowiązku zawieszenia postępowania w związku z brakiem należytej reprezentacji strony, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez udzielenie ochrony prawnej stronie składającej fałszywe oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, art. 10 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ wydający decyzję w pierwszej instancji nie ma obowiązku powiadomienia strony o prawie zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji, art. 30 § 3 k.p.a. poprzez przeoczenie, że osoby prawne działają przez swych przedstawicieli, art. 64 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych oraz art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego oraz ustalenie szeregu innych przejawów nierzetelnego postępowania. W uzasadnieniu skargi powołano uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 23 sierpnia 2006 r., sygn. III CZP 68/06 na okoliczność reprezentacji spółki przez upoważnionych przez zarząd członków tego zarządu. Powołano się również na orzecznictwo sądów administracyjnych w kwestii udokumentowania pełnomocnictwa w toku postępowania administracyjnego. Wskazano, że J.N. i M.M. jako osoby fizyczne nie są stronami postępowania, a mimo to decyzje zostały do nich skierowane. Dalej opisano kwestię reprezentacji skarżącej przez kuratora Spółki ustanowionego w trybie art. 42 k.c., ponadto zaznaczono, że kwestia ta jest z znana organom, albowiem wypowiedziały się w tym zakresie zarówno sądy powszechne, Sąd Najwyższy, jak i WSA w Gliwicach, a postępowania, w których zapadły te orzeczenia toczyły się bądź to z udziałem tych organów, bądź też w sprawach, które są im znane z urzędu. Do skargi dołączono uchwałę nr [...] Zarządu Spółki (w oryginale, z wnioskiem o jej zwrot po uwierzytelnieniu) oraz zawiadomienie Starosty [...] z dnia [...] o zmianach w danych ewidencyjnych, z którego treści wynika, że w rejestrze gruntów ujawniony został Zarząd skarżącej Spółki. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodał, że stanowiska tego nie zmieniły dołączone do skargi dokumenty. Prawomocnym postanowieniem z dnia 4 czerwca 2009 r. Sąd oddalił wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Przy piśmie procesowym z dnia [...] skarżąca nadesłała odpis postanowienia Sądu Okręgowego w C. z dnia [...], sygn. akt [...] i [...], którego uzasadnienie w jej ocenie ma potwierdzać kwestionowaną przez organ odwoławczy reprezentację Spółki. Na rozprawie w dniu 15 października 2009 r. przedstawiciele skarżącej podtrzymali skargę. Nadmienić przyjdzie, że w aktach administracyjnych, jak i w aktach sądowoadministracyjnych znajdują się dwa pisma złożone przez osoby trzecie, których tożsamości ustalić nie sposób (anonimy), co skutkować musi pozostawieniem tych pism bez rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja wydana została w ocenie składu orzekającego z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są usprawiedliwione. Należy wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd jest obowiązany wziąć pod rozwagę z urzędu wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Podstawą rozstrzygnięcia przyjętą przez organ odwoławczy w tej sprawie był przepis art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. Ten ostatnio wymieniony przepis stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji państwowej wydaje decyzję o umorzeniu. Organ odwoławczy do takiej właśnie konkluzji doszedł wydając zaskarżoną decyzję (vide: uzasadnienie zaskarżonej decyzji, str. 3, zd. ostatnie). Występująca w sprawie sytuacja nie uzasadniała jednak zastosowania przepisu art. 105 § 1 k.p.a. Zważyć bowiem przyjdzie, iż ewentualny brak wykazania należytej reprezentacji przez stronę nie czyni prowadzonego postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym. Zatem organ odwoławczy nie miał podstaw do umorzenia postępowania, jeżeli strona żądała rozpatrzenia sprawy co do jej istoty. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowości postępowania nie należy mylić z brakiem formalnym, jakim jest niewskazanie należytej reprezentacji osoby prawnej. Przepisy procedury administracyjnej przewidują w takiej sytuacji dwie możliwości rozstrzygnięcia: jedna wynikająca z art. 64 § 2 w zw. z art. 140 k.p.a. skutkująca pozostawieniem odwołania bez rozpoznania w przypadku nie uzupełnienia jego braków i druga – wynikająca z art. 134 k.p.a. skutkująca wydaniem postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Umorzenie postępowania odwoławczego byłoby natomiast zasadne w sytuacji, gdyby odwołanie wniesione zostało przez osobę nie będącą stroną w postępowaniu. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W sprawie poza sporem musi pozostać, że odwołanie wniesione zostało przez obecnie skarżącą Spółkę. Wynika to zarówno z treści samego odwołania, jak i z treści składanych w toku postępowania odwoławczego wyjaśnień. Sporne w ocenie organu odwoławczego jest natomiast to, czy osoby podpisane pod odwołaniem były upoważnione do reprezentowania skarżącej. Słusznie zauważa skarżąca, że przed rozstrzygnięciem tej kwestii obowiązkiem organu było wezwanie skarżącej do uzupełnienia braków odwołania w trybie art. 64 § 1 k.p.a. Takiego wezwania organ jednak nie wystosował. Nie może zostać uznane za wezwanie do usunięcia braków odwołania pismo Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...]. Z jego treści wynika, iż zostało skierowane nie do Spółki lecz do J.N. i M.M. Ponadto wezwanie to zostało oparte na przepisie art. 136 k.p.a., który w tym zakresie nie mógł znaleźć zastosowania. Wykazanie bowiem należytej reprezentacji nie stanowi elementu postępowania dowodowego w sprawie lecz jest przesłanką formalną do uznania konkretnych osób za upoważnione do reprezentacji osoby prawnej. Niezależnie od powyższego zauważyć przyjdzie, iż pomimo wadliwej treści, wezwanie z dnia [...] zostało przez Spółkę wykonane. Przedłożone przez nią dokumenty przy piśmie z dnia [...] co najmniej uprawdopodabniały, że podpisane pod odwołaniem osoby są uprawnione do reprezentacji. Ponadto, wobec faktu ich "uwierzytelnienia" przez radcę prawnego i Przewodniczącego Zarządu, strona mogła pozostawać w przekonaniu, że uczyniła zadość temu wezwaniu. W wezwaniu tym nie podano bowiem, na czym ma polegać urzędowe poświadczenie odpisów, aby stały się one wiarygodne dla organu. W tej sytuacji po nadesłaniu odpisów, które w ocenie organu nie spełniały kryterium urzędowego poświadczenia, winien był on zwrócić się do strony odwołującej o ich uzupełnienie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Dopiero po bezskutecznym upływie terminu przewidzianego w tym przepisie organ byłby uprawniony do dalszego działania. Wskazać również przyjdzie, że brak wykazania umocowania do działania w imieniu strony w trybie przewidzianym w art. 33 k.pa. nie oznacza automatycznie, że osoby występujące w imieniu strony nie są w istocie do tego uprawnione. Stosunek pełnomocnictwa istnieje od chwili złożenia stosownego oświadczenia woli. Wykazanie umocowania na którymkolwiek etapie postępowania musi skutkować uznaniem czynności dokonanych przez pełnomocnika od chwili jego ustanowienia, nie zaś od chwili wykazania umocowania. Ta uwaga jest o tyle istotna w niniejszej sprawie, że nie da się odeprzeć twierdzenia skarżącej, jakoby fakt umocowania J.N. i M.M. do działania w jej imieniu nie był znany organowi. W szczególności zauważyć przyjdzie, że ten sam organ pierwszej instancji, który wydał decyzję będącą przedmiotem odwołania jest również organem prowadzącym ewidencję gruntów. Wpis do ewidencji gruntów dokonany został jeszcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Organom znane są ponadto z urzędu orzeczenia tut, Sądu, z których w sposób jednoznaczny wynika, że na podstawie tych samych dokumentów, których odpisy zostały dołączone w toku postępowania odwoławczego, Sąd uznał J.N. i M.M. za osoby upoważnione do reprezentacji skarżącej (vide: np. wyroki tut. Sądu z dnia 28 maja 2009 r., sygn akt II SA/Gl 1271/08 i II SA/G1272/08). W tej sytuacji nadmierny formalizm, jakim cechuje się w niniejszej sprawie postępowanie przed organem odwoławczym należy uznać za nieuzasadniony i prowadzący do naruszenia wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa. Dodatkowo należy wskazać, że zgodnie z art. 54 § 3 p.s.a. organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Jakkolwiek przepis ten nie obliguje organu do wydania rozstrzygnięcia w ramach tzw. autokontroli, to jednak nie jest dla Sądu zrozumiałe, z jakich przyczyn odstąpiono od zastosowania tego trybu i doprowadzono do wydania wyroku w sprawie. Na etapie wniesienia skargi przed jej przekazaniem Sądowi organ dysponował bowiem zarówno oryginałem pełnomocnictwa, jak informacją o dokonaniu urzędowego wpisu Zarządu do ewidencji gruntów, co czyniło nieaktualną jego argumentację zawartą tak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono po myśli art. 152 p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania - na zasadzie art. 200 p.s.a. Wskazówki co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań, co oznacza, że organ odwoławczy przystąpi do merytorycznego rozpoznania odwołania skarżącej Spółki. Wszelkie pozostałe zarzuty skargi na obecnym etapie postępowania wydają się przedwczesne, albowiem odnoszą się do postępowania i rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Dopiero merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy otworzy drogę do sądowej kontroli wszystkich wydanych w toku postępowania rozstrzygnięć (art. 135 p.s.a.). Zarzut skierowania zaskarżonej decyzji do osób nie będących stroną, jakkolwiek trafny jeśli chodzi o jej skierowanie do J.N. i M.M., to jednak nie pozwalający na stwierdzenie z tego powodu nieważności tej decyzji, albowiem została ona również skierowana do innych osób – wyczerpujących krąg podmiotów będących stronami postępowania (w tym również do skarżącej Spółki).