II SA/Gl 230/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.),, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2010 r. sprawy ze skargi Gminy L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasad wydzierżawiania nieruchomości gminnych oddala skargę. Rada Miasta L. podjęła w dniu [...] roku uchwałę nr [...] w przedmiocie zasad wydzierżawiania nieruchomości stanowiących własność Gminy L. W § 1 Rada określiła zasady wydzierżawiania nieruchomości Wspólnocie Mieszkaniowej na okres dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony w trybie bezprzetargowym w określonych przypadkach. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 z zm.). Uchwała powyższa została doręczona Wojewodzie w dniu [...] roku. Wojewoda [...] pismem z dnia [...] roku zawiadomił Radę Miejską w L. o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności § 1 uchwały z dnia 24 listopada 2009 roku, jako sprzecznej z art. 37 ust. 4 w zw. z ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 roku, nr 261, poz. 2603 z zm., dalej powoływana jako "ustawa"). Następnie Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...]roku nr [...] stwierdził nieważność uchwały z dnia [...] roku w sprawie zasad wydzierżawiania nieruchomości, w części określonej w § 1 uchwały, jako sprzecznej z art. 37 ust. 4 w zw. z art. 2 i 3 ustawy. Wojewoda stwierdził, że art., 37 ust. 4 ustawy stanowi, że przepis art. 1 tego artykułu stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Co do zasady oddawanie nieruchomości w użytkowanie, najem lub dzierżawę na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Zdanie drugie art. 37 ust. 4 ustawy upoważnia organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów w konkretnym i zindywidualizowanym przypadku. Przy tym wobec odesłania w art. 37 ust. 4 do ust. 1 zastosowanie znajduje także ust. 2 i 3 art. 37, co skutkuje ograniczeniem katalogu przypadków, w których rada może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązkowego trybu zawarcia umowy dzierżawy do przypadków wskazanych w art. 37 ust. 3 i to jedynie wówczas, gdy o zawarcie umowy nie ubiega się więcej podmiotów, spełniających warunki ustawowe. Organ nadzoru w zakresie powyższego stanowiska powołał się na uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 roku w sprawie OPS 1/09. Gmina L. złożyła skargę na wyżej opisane rozstrzygnięcie nadzorcze wnosząc o jego uchylenie. Do skargi dołączono uchwałę Rady Miejskiej w L. z dnia [...] roku w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] roku. Zdaniem skarżącej rozstrzygnięcie nadzorcze jest niezgodne z art. 37 ustawy, a w szczególności jego ust. 4, przez przyjęcie, że rada gminy nie może określić zasad wydzierżawiania nieruchomości stanowiących jej własność w trybie bezprzetargowym na rzecz wspólnot mieszkaniowych, a także że wyrażenie zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy dotyczy tylko konkretnych, zindywidualizowanych przypadków wskazanych we wniosku organu wykonawczego. W skardze zarzucono także naruszenie przez organ nadzoru art. 10 kpa przez uniemożliwienie skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów ( data zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego i datę wydania rozstrzygnięcia). Wskazano także, że objęta rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała w zakresie podstawy prawnej nie powołuje art. 37 ustawy, a wykładnia art. 37 ust. 4 ustawy zawarta w uchwale o sygn. I OPS/09 budziła wątpliwości, które zawarte zostały w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie sygn. akt I OSK 1035/05. Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi. Podkreślił, że zasady wydzierżawiania nieruchomości gminnych powinny być ustanawiane przez radę gminy przy uwzględnieniu zarówno przepisów o samorządzie gminnym jak również innych ustaw, w szczególności ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zasady uchwalone przez Radę Miejską stanowią akt prawa miejscowego, powszechnie obowiązującego na terenie gminy. Cechą charakterystyczną tego typu aktów jest wprowadzanie do porządku prawnego nowych norm prawnych, obowiązujących w sposób generalny i abstrakcyjny na określonym terenie. Prawo takie nie może stać w sprzeczności z zasadami wynikającymi z aktu wyższego rzędu jakim jest ustawa o gospodarce nieruchomościami. Także naruszenie art. 10 kpa w żaden sposób nie wpłynęło na treść rozstrzygnięcia nadzorczego. Spór między skarżącą a organem nadzoru dotyczy bowiem interpretacji przepisów prawnych, a nie ustalonego stanu faktycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem zdaniem składu orzekającego zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Objęta skarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała Rady Gminy z [...] roku została podjęta na podstawie wskazanego w niej art. 18 ust. 2 pkt 9 litera a ustawy o samorządzie gminnym i dotyczyła zasad wydzierżawiania nieruchomości gminnych w tym oddawania nieruchomości gminnych w dzierżawę wspólnotą mieszkaniowym w trybie bezprzetargowym ( § 1 uchwały). Jest bezsporne, że rada gminy jest uprawniona do ustanawiania zasad wydzierżawiania nieruchomości gminnych w oparciu o przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Nie zwalnia jej to jednak z obowiązku przestrzegania regulacji zawartych w innych ustawach, a w szczególności w ustawie o gospodarce nieruchomościami z 21 sierpnia 1997 roku ( Dz. U. z 2004 roku, nr 261, poz. 2603 z zm.). Do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 2004 r., nr 141 poz. 1492) obowiązek przeprowadzenia przetargu przy zawieraniu umów użytkowania, najmu, dzierżawy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego mogła wprowadzać odpowiednia rada lub sejmik w ramach określonych zasad gospodarowania mieniem. W odniesieniu do mienia stanowiącego własność gminy właściwa rada gminy, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 litera a ustawy samorządowej mogła określić, iż przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy nieruchomości gminnych stosuje się przetarg. Po wejściu w życie powołanej wyżej ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku obowiązek przeprowadzenia przetargu przy zawieraniu tych umów na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub nieoznaczony, został wprowadzony w drodze ustawy. W dacie podjęcia uchwały z dnia 24 listopada 2009 roku art. 37 ust. 4 ( w brzmieniu nadanym art. 1 pkt 12 lit. b ustawy z 24 sierpnia 2007 roku – Dz. U. nr 173, poz. 1218) stanowił, że przepis ust. 1 art. 37 stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Wojewoda albo odpowiednio rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązkowego przetargowego trybu zawarcia tych umów. Odwołanie w ust. 4 do ust. 1 art. 37 ustawy oznacza, że ust. 4 należy interpretować łącznie z ust. 1 oraz odpowiednio stosowanym ust. 2 i ust. 3 tej ustawy. Takiej wykładni art. 37 ust. 4 ustawy dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 27 lipca 2009 roku sygn. I OPS 1/09. Zgodnie z tą uchwałą rada gminy na podstawie art. 37 ust. 4 ustawy, może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony nieruchomości stanowiącej własność gminy tylko w przypadkach określonych w art. 37 ust. 3. Właśnie ten ostatni przepis przesądza o możliwości podjęcia uchwały o odstąpieniu jedynie w konkretnym, zindywidualizowanym przypadku. Wymaga on bowiem badania celu na który nieruchomość ma być oddana w dzierżawę, podmiotu ubiegającego się o zawarcie takiej umowy oraz braku innych ubiegających się o jej zawarcie. Omawiana uchwała ma moc wiążącą dla składu orzekającego w niniejszej sprawie i dlatego wątpliwości w zakresie wykładni art. 37 ust. 4 ustawy nie mogły przynieść oczekiwanego przez nie skutku. Co prawda w dniu [...] roku weszła w życie nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami polegająca między innymi na zmianie przepisu art. 37 ust. 4 ( art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 listopada 2009 roku – Dz. U. nr 206, poz. 1590) jednakże ten fakt nie mógł wpłynąć na ocenę zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego, bowiem kontrola sądowa dokonywana jest na podstawie stanu prawnego i faktycznego z daty podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nie doszło w sprawie do naruszenia art. 10 kpa w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie skład orzekający podziela stanowisko organu nadzoru oraz zawartą w uchwale NSA z dnia 21 października 2002 roku – OPS 9/2002 ( ONSA 2003/2 poz. 43 ). Mając na uwadze powyższe skarga na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z zm.) podlegała oddaleniu.