II SA/Gl 230/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2016 r. sprawy ze skarg A.G., K.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargi. Wnioskiem z 6 czerwca 2014 roku J. F. zwrócił się do Burmistrza Gminy i Miasta K. z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na w budowie jednej wolnostojącej elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą w K. na działkach o numerach [...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania sprzeciw przeciwko planowanej inwestycji zgłosili właściciele nieruchomości położonych w jej sąsiedztwie. Zarzucali ryzyko szkodliwego oddziaływania inwestycji na życie i zdrowie ludzi, a także negatywny wpływ na wartość posiadanych przez nich nieruchomość. Projekt decyzji o warunkach zabudowy został uzgodniony przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego postanowieniem z [...] r., przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem nr [...] z [...] roku oraz przez Szefa Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, który w piśmie z dnia 29 października 2014 r. podał, że teren inwestycji położony jest poza zasięgiem powierzchni ograniczających lotnisk lotnictwa wojskowego. Decyzją nr [...] z [...] roku Burmistrz Gminy i Miasta K. ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, określając ją jako budowę obiektu infrastruktury technicznej. W decyzji określono warunki i zasady zagospodarowania terenu, ze względu na charakter zamierzenia objętego wnioskiem odstąpiono od wyznaczenia linii zabudowy, wskazano miejsce lokalizacji na załączniku graficznym, określono wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działek łącznie od 0,005 do 0,05 wyznaczono powierzchnię biologicznie czynną w wielkości minimum 80 % powierzchni terenu. Określono parametry inwestycji: fundament elektrowni, powierzchnię zabudowy, głębokość posadowienia, konstrukcję obiektu, wysokość masztu wieży (80-100m), średnicę wirnika (do 100 m), wysokość łącznie z wirnikiem w najwyższym położeniu łopaty wirnika (do 150 m). Określono decyzją również warunki ochrony środowiska, zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków. W szczególności w pkt 2 lit. b zastrzeżono, że w projekcie budowlanym należy uwzględnić postanowienia zawarte w decyzji Burmistrza Gminy i Miasta K. [...] r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia, w tym zawarte w pkt 2 tej decyzji warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji, eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia oraz warunki zawarte w pkt 3 tej decyzji określające wymagania konieczne do uwzględnienia. Stwierdzono, że ze względu na położenie inwestycji na gruntach rolnych stanowiących użytki ŁIV i RIVa, nie jest wymagane uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze nieleśne, o której mowa w art. 7 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. nr 121, poz. 1266 ze zm.). Stwierdzono, że obsługa w zakresie energii elektrycznej będzie następowała zgodnie z pismem "A" z 9 marca 2012 r., a teren inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej drogi krajowej nr [...] po istniejącym zjeździe z drogi serwisowej, który nie ulegnie zmianie. Określono w decyzji wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, zastrzegając, że realizacja zamierzenia nie może powodować ograniczenia dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody. Dopuszczalny poziom mocy akustycznej turbiny określono na 104 dB. Zobowiązano do zapewnienia ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez wibracje, zakłócenia elektryczne promieniowanie, a także przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono że postępowanie wszczęto na wniosek inwestora. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe przy spełnieniu łącznie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1- 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., dalej u.p.z.p.). Stwierdzono, że warunki te zostały spełnione zgodnie z art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Inwestycja została uzgodniona z właściwymi organami. Odnosząc się do zgłoszonych uwag przez mieszkańców okolicznych nieruchomości stwierdzono, że elektrownie wiatrowe są urządzeniami infrastruktury technicznej. Zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do inwestycji nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1. Zgodnie z ustawą z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa ...( Dz.U. z 2013 roku poz. 1235 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ( Dz.U. z 2010 r. nr 213, poz. 1397) w sprawie zostało przeprowadzone postępowanie w sprawie ustalenia środowiskowych warunków inwestycji i wydana została decyzja nakładająca na inwestora warunki, które zostały również przywołane w decyzji w pkt 2 lit. b. Stwierdzono również, że projekt decyzji został przygotowany przez uprawnioną osobę, a do decyzji dołączono załącznik nr 1 zawierający wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz załącznik nr 2 stanowiący część graficzną decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzony na mapie zasadniczej zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Po rozpoznaniu odwołań E. R., J. K., A. M., I. K., E. S., Z. S., A. G. i K. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z [...] r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu opisano przebieg postępowania i zebrany w sprawie materiał. Wskazano, że w przypadku planowanej budowy urządzeń infrastruktury technicznej nie zachodzi konieczność badania istnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa oraz dostępu inwestycji do drogi publicznej. Ze względu na specyfikę takich urządzeń nie może być mowy o dostosowaniu cech zabudowy projektowanej do cech zabudowy już istniejącej. Jakkolwiek ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera definicji urządzeń infrastruktury technicznej, to w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano pogląd, że elektrownie wiatrowe są urządzeniami infrastruktury technicznej, o których mowa w artykule 61 ust. 3 u.p.z.p. Za takim stanowiskiem przemawiają regulacje zawarte w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz ustawie z 7 kwietnia 1997 r. prawo energetyczne. Z art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej należy rozumieć budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Z kolei z definicji urządzenia zawartej w art. 3 pkt 9 prawa energetycznego wynika, że przez urządzenie należy rozumieć urządzenia techniczne stosowane w procesach energetycznych. Z kolei z art. 3 pkt 7 ustawy wynika, że procesy energetyczne to techniczne procesy w zakresie wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania paliw lub energii. W związku z powyższym urządzenia infrastruktury technicznej stanowią przewody lub urządzenia stosowane do wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania energii elektrycznej. Kolegium podkreśliło także, że decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją związaną, a nie uznaniową. Zgodnie z art. 64 u.p.z.p. właściwy organ nie może odmówić ustalenia warunków, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Odmawiając ewentualnie wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy organ zobowiązany jest wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, który sprzeciwia się w projektowanemu zamierzeniu. Oznacza to, że podstawą odmowy nie mogą być przepisy art. 1 ust. 2 oraz art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Kolegium wskazało, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowej zasada dobrego sąsiedztwa wyrażona w artykule 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie ma zastosowania. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2129/12 pojęcie infrastruktury nie ogranicza się jedynie do urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, lecz obejmuje także urządzenia służące do jej wytwarzania. Zdaniem Kolegium budowa elektrowni wiatrowej może być uznana za urządzenie infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. i tym samym przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. nie mają zastosowania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla takiej inwestycji. W zaistniałej sytuacji organ zobowiązany był do ustalenia warunków zabudowy, bowiem postępowanie nie wykazało sprzeczności inwestycji warunkami wymienionymi w art. 61 ust. 1 pkt 3 - 5 u.p.z.p. Odnosząc się do zarzutów odwołań dotyczących negatywnego oddziaływania inwestycji na zdrowie ludzi wskazano, że inwestycja nie może powodować przekroczeń standardów jakości środowiska, a wydana decyzja nakłada obowiązek uwzględnienia w pozwoleniu na budowę warunków zawartych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Kolegium podkreśliło, że decyzja o warunkach zabudowy jest pierwszą z cyklu decyzji wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma ona wstępny charakter i nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji, a jedynie określa, czy dana inwestycja w określonym miejscu ze względu na ład przestrzenny jest w ogóle możliwa. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony plan miejscowy, jest dopuszczalna. Postanowienia decyzji o warunkach zabudowy dotyczące ochrony interesów osób trzecich mogą zawierać jedynie informację dla inwestora o działaniach niezbędnych dla ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, nie mogą zaś zawierać nakazów kierowanych do osób trzecich. Skargi do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium wnieśli: A. G., J. J., I. K., J. K., E. R., K. S., E. S. i Z. S. oraz J. Z. Postanowieniem z 2 października 2015 r., sygn. akt II SA/GL 230/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargi J. J., I. K., J. K., E. R., E. S. i Z. S. oraz J. Z. Rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny podlegały skargi A. G. i K. S. A. G. w skardze podała, że nie wyraża zgody na realizację inwestycji w sąsiedztwie swoich działek, albowiem podczas pracy turbiny wiatrowe wytwarzają hałas i niepożądane dźwięki. Słyszalne dźwięki typowe dla turbin wiatrowych mogą przyczyniać się do zakłóceń snu. Negatywnie oddziałują na stan zdrowia człowieka. Pracujące turbiny są także źródłem emisji infradźwięków. Inną uciążliwością jest występowanie efektu migotania cienia i refleksy światła w pobliżu turbin wiatrowych. Także te efekty mogą mieć negatywne skutki dla zdrowia, szczególnie narażone są obszary zlokalizowane na zachód i wschód od farm wiatrowych. W skardze zarzucono również, że realizacja inwestycji w sąsiedztwie nieruchomości skarżącej w znacznym stopniu ograniczy, a wręcz uniemożliwi swobodny sposób korzystania z własności. K. S. w swej skardze podniosła, że nie wyraża zgody na inwestycję. Podała, że zbyt mała jest odległość planowanej inwestycji od jej zabudowy. Działki inwestora przylegają bezpośrednio do jej działek o numerach [...] i [...], jej teren ma powierzchnię ponad 4 ha. Odległość od budynków mieszkalnych planowanej inwestycji wynosi tylko 200 m i okna od kuchni sypialni wychodzą na teren planowanej inwestycji. W konsekwencji będzie narażona z rodziną na stały widok i oddziaływanie elektrowni. Zrzuciła, że inwestycja może generować hałas, szkodliwie oddziaływać na środowisko i mieć szkodliwy wpływ na zdrowie ludzi poprzez emitowany hałas i infradźwięki, a także czynnik optyczny. Zwróciła również uwagę, że jej działki sąsiadujące z celem inwestycji w efekcie jej realizacji stracą na wartości. Wniosła o rozpatrzenie sprawy i nie wyrażenie zgody na inwestycję. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, mając na względzie wnioski zawarte w skargach, że sądy administracyjne w ramach rozpoznawanych skarg na decyzje administracyjne dokonują kontroli zgodności z przepisami prawa zaskarżonych decyzji, natomiast nie załatwiają spraw administracyjnych. Sąd nie ma zatem uprawnień do ustalenia lub odmowy ustalenia warunków zabudowy, co należy do wyłącznej właściwości organu administracji. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), może uwzględnić skargę i uchylić decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub stanowiące przesłankę wznowienia postępowania, albo naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza także nieważność kontrolowanej decyzji, jeżeli zachodzą przesłanki nieważności. W niniejszej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skarg, albowiem nie stwierdził żadnej z przesłanek z art. 145 § 1 p.p.s.a. Postępowanie w sprawie dotyczyło ustalenia warunków zabudowy i było prowadzone na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponieważ teren, na którym zaplanowano inwestycję, pozbawiony jest planu miejscowego, który co do zasady jest podstawowym aktem prawa miejscowego rozstrzygającym o przeznaczeniu terenu, w sprawie przed wystąpieniem przez inwestora o pozwolenie na budowę konieczne było uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Na podstawie art. 64 ust. 1 u.p.z.p. do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się odpowiednio przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 u.p.z.p. Postępowanie zostało wszczęte na wniosek inwestora, zawierający wymagane przepisem art. 52 ust. 2 u.p.z.p. dane, zrelatywizowane do cech inwestycji. Zastosowana skala map 1:2000, właściwa dla inwestycji liniowych, stanowi naruszenie, które nie miało wpływu na wynik sprawy, albowiem po pierwsze inwestycję zakwalifikowano jako urządzenie infrastruktury, w stosunku do którego nie prowadzi się analizy odnośnie warunków dobrego sąsiedztwa, a złożone mapy dostatecznie czytelnie obrazują lokalizację i sąsiedztwo planowanej inwestycji. W sprawie organ sporządził analizę warunków, o jakiej mowa w art. 53 ust. 3 u.p.z.p. i uzyskał wymagane uzgodnienia na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. z zarządcą drogi oraz na podstawie przepisów szczególnych. W decyzji zawarto także postanowienia wymagane art. 54 u.p.z.p. Poziom szczegółowości zawartych ustaleń jest adekwatny do charakteru decyzji. W szczególności mając na uwadze zgłaszane zarzuty dotyczące szkodliwego oddziaływania na środowisko i ludzi należy stwierdzić, że wydanie decyzji było poprzedzone uzyskaniem przez inwestora decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania dla inwestycji, a zaskarżona decyzja przewiduje obowiązek realizacji ustaleń decyzji środowiskowej. Nadto kwestie warunków technicznych i parametrów emisji będą przedmiotem badania w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Natomiast zgłaszany zarzut obniżenia wartości sąsiednich gruntów na skutek ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji nie ma wpływu na dopuszczalność wydania decyzji o warunkach. Zgodnie bowiem z art. 63 ust. 3 u.p.z.p., jeżeli decyzja o warunkach zabudowy wywołuje skutki, o których mowa w art. 36, przepisy art. 36 oraz art. 37 stosuje się odpowiednio. Koszty realizacji roszczeń, o których mowa w art. 36 ust. 1 i 3, ponosi inwestor, po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W stosunku do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej nie ma zastosowania przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., co wynika z regulacji art. 61 ust. 3 u.p.z.p. W niniejszej sprawie organy prawidłowo uznały, że planowana wolnostojąca elektrownia wiatrowa stanowi urządzenie infrastruktury energetycznej. Sąd podziela argumentację w tym zakresie przedstawioną przez organ odwoławczy z powołaniem stanowiska sądów administracyjnych wyrażonego we wskazanych wyrokach. W szczególności Sad podziela systemową wykładnię terminu "urządzenia infrastruktury technicznej" przedstawianą przez organ odwoławczy. Znajduje ona oparcie w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz w art. 3 pkt 7 i 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne Dz. U. z 2012 r. poz. 1059). W efekcie zasadne jest przyjęcie, że urządzenia techniczne stosowane do wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania energii elektrycznej stanowią urządzenia infrastruktury technicznej. W konsekwencji organy zobowiązane były zbadać, czy inwestycja spełnia wymogi z art. 61 ust. 3-5 u.p.z.p. tj. czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, przy założeniu, iż warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej pomiędzy właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem, czy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz czy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Ustalenia i konkluzje organów w powyższym zakresie są prawidłowe. Przyłączenie projektowanej elektrowni do sieci elektroenergetycznej jest zapewnione. Ze względu na klasę grunty nie wymagają uzyskania zgody na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze (art. 7 i ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - Dz. U. z 2013 r. poz. 1205). Zagadnienia związane z syndromem turbiny wiatrowej czy migotaniem cienia nie zostały natomiast uregulowane prawnie. Ustawa nie uzależnia także ustalenia warunków zabudowy od zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji o oddaleniu skarg.