II SA/Gl 230/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 11 stycznia 2024 r. nr SKO.PSŚ/41.5/3697/2023/25616 w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia 13 października 2023 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej "Kolegium" lub "organ odwoławczy") decyzją z dnia 11 stycznia 2023 r., nr SKO.PSŚ/41.5/3697/2023/25616 utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. (dalej "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji) z dnia 13 października 2023 r. znak: [...] uznającą, że kwoty zasiłku pielęgnacyjnego dla uprawnionego M. S. wypłacone za okres od 1 września 2021 r. do 30 września 2023 r. w łącznej wysokości 5396,00 zł. były nienależnie pobranymi świadczeniami i zobowiązującą M. S. (dalej "strona" lub "skarżąca") do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w łącznej kwocie 5396,00 zł. wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie naliczanymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych, do dnia ich spłaty. Przedmiotowa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia 25 czerwca 2018 r. znak: [...] organ I instancji przyznał stronie prawo do zasiłku pielęgnacyjnego w związku z opieką nad dzieckiem M. S. na okres od 1 czerwca 2018 r. do 31 grudnia 2020 r. na podstawie orzeczenia o niepełnosprawności z dnia 15 grudnia 2015 r., które zostało wydane na czas określony do 31 grudnia 2020 r. Decyzja ta została zmieniona decyzją z 29 października 2018 r. znak: [...] a następnie decyzją zmieniającą znak: [...] dnia 17 lutego 2021 r. zmieniono okres przyznania ww. świadczenia do 60. dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Przedmiotowa decyzja została wydana w związku z treścią art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) – dalej "ustawa COVID19". Weryfikując dane w systemie elektronicznym EKSMONW organ I instancji powziął informację że w dniu 9 sierpnia 2021 r. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. wydał dla syna strony nowe orzeczenie o niepełnosprawności, znak: [...]. W ocenie organu I instancji poprzednie orzeczenie z dnia 15 grudnia 2015 r., znak: Nr [...] utraciło ważność z dniem wydania kolejnego orzeczenia tj. z dniem 9 sierpnia 2021 r. Tym samym, zdaniem organu, decyzja przyznająca świadczenie na ten okres wygasła. W związku z powyższym Prezydent Miasta wszczął z urzędu postępowanie w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych i decyzją z dnia 13 października 2023 r. uznał zasiłek pielęgnacyjny wypłacony na rzecz syna strony za okres od 1 września 2021 r. do 30 września 2023 r. za nienależnie pobrany. W terminowo wniesionym odwołaniu do Kolegium strona zarzuciła organowi I instancji: 1) dokonanie błędnej wykładni art. 15 ust. 1 ustawy COVID-19; 2) nieuwzględnienie treści art. 7a k.p.a.; 3) brak wyjaśnienia czy pobierając zasiłek za sporny okres strona była świadoma, że świadczenie jest nienależne; 4) brak pouczenia o utracie prawa do pobierania zasiłku z chwilą wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności ani o konieczności złożenia nowego wniosku o zasiłek pielęgnacyjny; 5) brak wyjaśnienia jak należy rozumieć zawarty w pouczeniu decyzji z 17 lutego 2021 r. zwrot, że okres obowiązywania posiadanego orzeczenia o niepełnosprawności ulega przedłużeniu do 60 dnia od odwołania stanu zagrożenia albo stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W obszernym uzasadnieniu odwołania strona przedstawiła argumenty poparte orzecznictwem sądów administracyjnych uzasadniające jej zarzuty. Przywołaną na wstępie decyzją Kolegium utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W lakonicznym uzasadnieniu decyzji Kolegium przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania oraz zacytowało przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie. w pełni podzieliło ustalenia i argumenty prawne jakie towarzyszyły organowi pierwszej instancji przy wydaniu zaskarżonej decyzji. Uznało, że organ I instancji prawidłowo ustalił zaskarżoną decyzją nienależnie pobrane świadczenia oraz zobowiązał do ich zwrotu, bowiem zasiłek pielęgnacyjny został wypłacony mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Stwierdziło, że w trakcie postępowania ustalono, że strona nie poinformowała niezwłocznie o uzyskaniu nowego orzeczenia o niepełnosprawności syna pomimo pouczenia o takim obowiązku. Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach działając samodzielnie i zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 30 ust. 2 pkt u.ś.r. poprzez uznanie, że kwoty zasiłku pielęgnacyjnego dla uprawnionego M. S. wypłacone w okresie od 1 września 2021 r. do 30 września 2023 r. były pobrane nienależnie, podczas gdy jako osoba pobierająca te świadczenie nie zostałam pouczona w jakich sytuacjach następuje utrata prawa ich pobierania; 2) zasad sprawiedliwości oraz zaufania obywatela do państwa, 3) art.7, art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do urzędów administracji publicznej i brak przekazania rzetelnej informacji o przysługujących mi uprawnieniach i obowiązkach, 4) art. 15h ustawy COVID-19, poprzez błędną wykładnię tego przepisu i jego niewłaściwe zastosowanie. W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji; 2. wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji; 3. nieobciążanie jej kosztami postępowania. W odpowiedzi na skargę, Kolegium podtrzymało swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Postanowieniem z dnia 13 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 230/24 Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – dalej "p.p.s.a." sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Natomiast zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Analiza akt postępowania i treści uzasadnień decyzji orzekających w sprawie organów wskazuje na naruszenie ww. przepisów k.p.a. przez oba organy. Zarówno w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji jaki organu odwoławczego trudno doszukać się jakiejkolwiek analizy sytuacji życiowej skarżącej i przyczyn nieprzedłożenia przez nią uzyskanego w sierpniu 2021 r. orzeczenia o niepełnosprawności syna. Poza przywołaniem przepisów prawa organy nie wyjaśniły, dlaczego uznały na podstawie ustalonego stanu faktycznego i przywołanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, że skarżąca pobrała nienależne świadczenia. Zasadą jest, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu (art. 30 ust. 1 u.ś.r.). Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się m. in. świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania (art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r.). Zasiłek pielęgnacyjny należy do katalogu świadczeń rodzinnych (art. 2 pkt 2 u.ś.r.). Istota sporu w rozpatrywanej sprowadza się do tego, czy w przedstawionych powyżej, bezspornych okolicznościach wypłacone stronie świadczenie było świadczeniem nienależnie pobranym w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. Treść tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że warunkiem uznania na jego podstawie świadczenia za nienależnie pobrane jest świadomość świadczeniobiorcy o braku prawa do jego pobierania, która to świadomość musi wynikać z uprzedniego pouczenia. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, wedle którego obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została skutecznie pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań lub dokumentów, czy też w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia. Dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma zatem świadomość osoby pobierającej świadczenie. Osoba zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia musi być świadoma, że okoliczność, która powoduje ustanie prawa do uzyskanego świadczenia, wystąpiła. Z tego względu istotne jest dochowanie obowiązku poinformowania świadczeniobiorcy o okolicznościach mających wpływ na prawo do świadczenia, a następnie ustalenie, czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z "winy" strony i w konsekwencji, że świadczenie to miało charakter nienależnego (por.m.in. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1392/21; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 października 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 764/21). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy w decyzji ustalającej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego jak i w pierwszej decyzji zmieniających tą decyzję zawarte zostało pouczenie o treści art. 25 ust.1 u.ś.r., zgodnie z którym w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, w tym na wysokość otrzymywanych świadczeń, osoba, o której mowa w art. 23 ust. 1, jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu właściwego wypłacającego świadczenia rodzinne. Natomiast w decyzji zmieniającej z dnia 17 lutego 2021 r. zostało zawarte pouczenie, że w przypadku uzyskania nowego orzeczenia o niepełnosprawności przed data wskazaną w rozstrzygnięciu należy niezwłocznie poinformować o tym organ wypłacający świadczenie. Umknęło jednak organom, że tak nałożony na skarżącą obowiązek informacyjny nie zawierał wyraźnego pouczenia o utracie prawa do pobierania świadczenia w sytuacji, gdy obowiązek informacyjny o nowym orzeczeniu o niepełnosprawności nie zostanie wykonany. W świadomości skarżącej jej niepełnosprawny syn miał orzeczenie o niepełnosprawności i fakt, że wiedziała o nowym orzeczeniu o niepełnosprawności (czemu nie zaprzeczyła w skardze) to była przekonana, że nadal przysługuje jej z tego tytułu prawo do otrzymywania świadczenia. Dla oceny, czy został spełniony warunek pouczenia, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., konieczne jest uwzględnienie celu tej regulacji prawnej. Wprowadzając powyższy warunek ustawodawca zmierzał do tego, aby obowiązek zwrotu świadczenia nienależnie pobranego ciążył wyłącznie na osobach, które pobierały dane świadczenie w sposób w pełni świadomy w tym znaczeniu, że zdawały sobie sprawę, iż świadczenie im nie przysługuje. W konsekwencji, pouczenie, o którym mowa w ww. przepisie ustawy o świadczeniach rodzinnych, to tylko takie pouczenie, które było sformułowane i przedstawione konkretnemu adresatowi w taki sposób, że - zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego - można przyjąć, iż ów adresat miał świadomość pobierania przez pewien czas nienależnego świadczenia rodzinnego. Dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma zatem świadomość osoby pobierającej świadczenie. Osoba zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia musi być świadoma, że okoliczność, która powoduje ustanie prawa do uzyskanego świadczenia, wystąpiła. Z tego względu istotne jest dochowanie obowiązku poinformowania świadczeniobiorcy o okolicznościach mających wpływ na prawo do świadczenia, a następnie ustalenie, czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z "winy" strony, i w konsekwencji, że świadczenie to miało charakter nienależnego. Niezależnie od powyższych rozważań należy podkreślić szczególną sytuację skarżącej. Pobierała ona świadczenie ze względu na niepełnosprawność syna. Szczególne rozwiązania przewidziane w art. 15h ustawy COVID-19 i w ustawach ją zmieniających (art. 23 ustawy z dnia 9 marca 2023 r. o zmianie ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 852) oraz art.1 ustawy z dnia 19 grudnia 2023 r. o szczególnych rozwiązaniach służących zachowaniu ważności niektórych orzeczeń o niepełnosprawności oraz orzeczeń o stopniu niepełnosprawności (Dz.U z 2023 r., poz.2768) ułatwiły niepełnosprawnym oraz organom administracji funkcjonowanie w czasie pandemii. Jednakże nie można abstrahować od celu regulacji ustawy oświadczeniach rodzinnych. Syn skarżącej był i nadal jest osobą niepełnosprawną. Jej sytuacja faktyczna i prawna w tym zakresie nie zmieniła się. Nie można zatem akceptować stanowiska, że brak przedłożenia nowego orzeczenia o niepełnosprawności może skutkować tak negatywnymi następstwami (finansowymi) po jej stronie. Rozwiązanie takie należy uznać za sprzeczne z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażonej w Konstytucji RP. Wszystkie te uchybienia wymienionym wyżej przepisom postępowania oraz art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. Organy poczynią ustalenia faktyczne i prawne z uwzględnieniem wszystkich okoliczności sprawy i powyższych uwag. Ocena świadomości osoby pobierającej świadczenia musi być dokonywana z uwzględnieniem wszystkich okoliczności danej sprawy, w tym przede wszystkim, czy zachowanie strony było ukierunkowane na niezgodne z prawem korzystanie ze środków publicznych. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.