II SA/Gl 232/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska - Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi S. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania zastępczego obowiązku wykonania odwodnienia liniowego działki oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nakazał K. i S. M. zam. w Z., przy ul. [...] wykonanie w terminie do dnia 30 października 2008 r. odwodnienia liniowego na granicy działek o numerach 1 oraz 2 w Z. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. Ostatecznie sprawę rozpatrywał tutejszy Sąd, który wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2009 r. II SA/Gl 74/09 oddalił skargę K. i S. M. W związku z tym, że obowiązek nie został wykonany, organ nadzoru budowlanego przesłał K. i S. M. upomnienie dnia 28 lipca 2010 r. Dnia 31 sierpnia 2010 r. zostały sporządzone tytuły wykonawcze, osobno dla S. i K. M., jako współwłaścicieli nieruchomości, które to tytuły zostały doręczone stronom 1 września 2010 r. Działając przez profesjonalnego pełnomocnika S. M. złożył zarzuty do wystawionego tytułu wykonawczego. Pismem z dnia 10 września 2010 r. podniósł, iż obowiązek został wykonany. Jednakże w wyniku kontroli dokonanej przez organ nadzoru budowlanego (dnia 27 września 2010 r.) ustalono, iż odwodnienie nie zostało wykonane. Na działce oznaczonej numerem 2 zostały wbite luźne paski blachy, tuż przy utwardzeniu z kostki brukowej. W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...]uznano zarzuty S. M. za nieuzasadnione. Na skutek zażalenia sprawę rozpatrywał [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, który postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] uchylił skarżone postanowienie i orzekł o nieuwzględnieniu zarzutów z uwagi na uchybienie terminu do ich wniesienia. Postanowieniem z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na K. i S. M. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] r. Na skutek zażalenia ukaranych sprawę rozpatrywał [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, który postanowieniem z dnia [...] tutejszy Sąd wyrokiem z dnia [...] r. uchylił postanowienia organów obu instancji. Dnia [...]r. postanowieniem nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie nałożył na S. M. grzywnę w celu przymuszenia wykonania obowiązku. Skargę na to postanowienie do tutejszego Sądu złożył ukarany, jednakże skarga ta została postanowieniem WSA w Gliwicach z dnia 14 lipca 2014 r. sygn. II SA/Gl 855/14 odrzucona, gdyż zaskarżono w niej rozstrzygnięcie organu I instancji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. utrzymał zaś postanowienie o wymierzeniu grzywny w mocy. W związku z powyższym stało się ono ostateczne. W związku z tym, iż obowiązek wykonania odwodnienia liniowego nie został zrealizowany, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]r. nr [...]: - postanowił, że obowiązek ciążący na S. M. jest objęty tytułem wykonawczym [...] dotyczącym wykonania odwodnienia liniowego utwardzonego terenu działki ewidencyjnej nr 1 wzdłuż granicy z działką o numerze ewidencyjnym 2 w Z. i że obowiązek ten zostanie zrealizowany w ramach wykonania zastępczego, przez wskazany w postanowieniu podmiot, - zobowiązał S. M. do wpłaty zaliczki na koszty wykonania zastępczego w terminie 30 dni w wysokości 3874,50 zł. Zażalenie na to postanowienie złożył S. M. działając przez profesjonalnego pełnomocnika. Zarzucił organowi: - naruszenie art. 107 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez pominięcie w decyzji określenia w jakiej technologii i z jakich materiałów ma być wykonane odwodnienie, - naruszenie art. 128 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji egzekucyjnej poprzez niewykazanie, że wybrana do realizacji odwodnienia firma jest najtańsza i posiada najlepsze kompetencje, - art. 156 § 1 pkt 7 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niestwierdzenie nieważności poprzednich decyzji, gdyż działka 1 jest położona niżej niż działka 2, - art. 33 pkt 1 i art. 59 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez błędne uznanie że obowiązek nie został zrealizowany, - niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. Strona podniosła, że w istocie nie wie jak wykonać nałożony obowiązek, gdyż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wydania decyzji określającej sposób wykonania obowiązku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. r. nr [...] uchylił postanowienie organu I instancji a następnie orzekł zastosowanie wykonania zastępczego wyżej wskazanego obowiązku wskazując jednocześnie, że przybliżone koszty wykonania zastępczego wyniosą 7749 zł. Zobowiązał także S. M. do uiszczenia w terminie 30 dni kwoty 3874,50 zł tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowy obowiązek jest określony tytułem wykonawczym Tyt-3 nr [...]. Zobowiązany nie wykonał dobrowolnie nałożonego na niego obowiązku. Skutku nie odniosła również nałożona grzywna w celu przymuszenia. Dlatego zastosowanie wykonania zastępczego było uzasadnione. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożył S. M. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się zmiany bądź uchylenia postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzucił organowi administracji: - naruszenie art. 33 pkt 1 i art. 59 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez błędne uznanie że obowiązek nałożony tytułem wykonawczym nie został wykonany, - naruszenie art. 7, 8, 12, 75, 84, 89 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niepodjęcie wszystkich niezbędnych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli poprzez pominięcie dowodów, że skarżący wykonał obowiązek , oraz że ze względu na fakt podniesienia terenu na działce 2 nie ma już możliwości zalewania jej przez wody spływające z działki, której współwłaścicielem jest skarżący. Powołał się przy tym na przedstawioną w postępowaniu opinię hydrotechniczną sporządzoną przez mgr T. O. - naruszenie art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego przez wydanie zarządzenia pomimo ustania przesłanek wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym oraz uchylenie się od odpowiedzi, jak powinno wyglądać odwodnienie liniowe i jakie warunki powinien spełniać podmiot dokonujący wykonania zastępczego, - naruszenie art. 78 i 89 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wnikliwego rozpatrzenia całego materiału procesowego, - naruszenie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres spraw miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie, - naruszenie art. 107 § 1 i 3 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego stanowiska organu wyrażonego w postanowieniu. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Jednakże postanowieniem z dnia [...] r. wstrzymał wykonanie swego postanowienia z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Na początku Sąd zwraca uwagę, iż przedmiotem postępowania nie jest kontrola decyzji nakładającej obowiązek wykonania urządzeń odprowadzających wodę z nieruchomości skarżącego, ale postanowienie o dokonaniu wykonania zastępczego i zobowiązaniu skarżącego do uiszczenia zaliczki na poczet tego wykonania. Sam obowiązek został stwierdzony ostateczną decyzją organu nadzoru budowlanego. Skarga na tę decyzję została przez tutejszy Sąd również oddalona. Zgodnie z art. 127 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U z 2016 r. poz. 599) "wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt". Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym wykonanie zastępcze stanowi najbardziej dolegliwy środek egzekucji obowiązków o charakterze administracyjnoprawnym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 maja 2009 r. (sygn. II OSK 767/08 – wszystkie wyroki za www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że "wykonanie zastępcze, unormowane w art. 127 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), może być orzeczone, gdy mimo wymierzenia grzywny zobowiązany nie wykona wynikającego z przepisów prawa budowlanego obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego albo gdy uwzględniając zarzut zobowiązanego, że grzywna jest zbyt uciążliwym środkiem egzekucyjnym (art. 33 pkt 8 powołanej ustawy), organ postanowi o zastosowaniu mniej uciążliwego dla zobowiązanego środka egzekucyjnego (art. 34 § 4)". Orzeczenie powyższe dotyczyło co prawda obowiązku wykonania rozbiórki, jednakże zawarta w nim teza w pełni może znaleźć zastosowanie do rozpatrywanej sprawy. W odniesieniu do skarżącego został wystawiony tytuł wykonawczy Tyt-3 nr [...]. Nie podjął on jednak realizacji swojego obowiązku. W związku z tym organ nadzoru budowlanego wymierzył mu grzywnę w celu przymuszenia. Jak wynika z akt administracyjnych wymierzenie grzywny nie spowodowało, że skarżący zrealizował ciążący na nim obowiązek. Zatem w ocenie składu orzekającego w sprawie w pełni zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 127 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd uznaje, że są one nieuzasadnione. Skarżący podnosi przede wszystkim, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym został zrealizowany. Świadczyć mają o tym kawałki blachy wetknięte na granicy działek o numerach 2 i 1. W ocenie składu orzekającego w żaden sposób nie można uznać takiego działania za "wykonanie odwodnienia liniowego utwardzonego terenu działki ewidencyjnej nr 1 wzdłuż granicy z działką 2". Wspomniany tytuł wykonawczy określił również, że wody opadowe z odwodnienia należy odprowadzić do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej lub na własny teren nieutwardzony, do dołu chłonnego lub zbiornika retencyjnego. Niezależnie od tego Sąd stwierdza, że opinia hydrotechniczna, na którą powołuje się skarżąca nie dotyczy obowiązku wykonania odwodnienia. Zupełnie niezrozumiałe są w kontekście powyższego zarzuty skargi, iż skarżący nie wie jak wykonać odwodnienie liniowe. Zarzut powyższy pojawiał się już wcześniej i nawet tutejszy Sąd w wyroku z dnia 13 sierpnia 2009 r. (II SA/Gl 74/09) wyjaśnił poniekąd skarżącemu (w uzasadnieniu wyroku), że PINB zobowiązał go do "wykonania wzdłuż granicy działki korytek odprowadzających wody opadowe do kanalizacji deszczowej [...]". Bliższe sprecyzowanie tego obowiązku wydaje się niemożliwe. Odnosząc się do pozostałych zarzutów Skargi Sąd uznaje, że nie są one związane ze sprawą. Bezprzedmiotowe było badanie zasadności nałożenia obowiązków na skarżącego na etapie egzekucji administracyjnej. Obowiązkiem organów administracji było tu jedynie zbadanie, czy obowiązek objęty tytułem wykonawczym został zrealizowany. Jak wynika z powyższego nie został on zrealizowany, jak również nałożona na skarżącego grzywna nie odniosła skutku. Zatem w pełni uzasadnione było zastosowanie rozwiązania, o którym mowa w art. 127 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W kontekście powyższych ustaleń bezpodstawne są zarzuty naruszenia art. 7,8, 12,75, 78, 84 i 89 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niepodjęcie wszystkich niezbędnych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli poprzez pominięcie dowodów, że skarżący wykonał obowiązek , oraz że ze względu na fakt podniesienia terenu na działce 2 nie ma już możliwości zalewania jej przez wody spływające z działki, której współwłaścicielem jest skarżący. Jak wspomniano wyżej Sąd w niniejszym postępowaniu kontroluje postanowienie dotyczące zastosowania określonego środka egzekucyjnego a nie zasadności nałożenia obowiązku. Ten ostatni został zresztą nałożony decyzją ostateczną i tylko jej wzruszenie (zmiana) dokonana w odpowiednim trybie mogła by wpłynąć na prowadzone postępowanie egzekucyjne. Niezasadne są wreszcie zarzuty o charakterze proceduralnym. Organ II instancji orzekł merytorycznie, gdyż stan prawny i faktyczny sprawy został wyjaśniony w stopniu wystarczającym. Zatem zbędne było wydanie orzeczenia kasatoryjnego. Skład orzekający stwierdza wreszcie, że postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawiera uzasadnienie, w którym organ sposób przekonujący uzasadnia zastosowanie wykonania zastępczego, gdyż tylko tego dotyczy. Organ administracji wykazał wreszcie, iż dokonując wyboru wykonawcy wykonania zastępczego przeprowadził postępowanie w zakresie zapytania ofertowego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.