II SA/Gl 233/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2009r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Spółki kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] r. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością "A"– w W. dokonała zgłoszenia robót budowlanych, polegających na instalacji bezprzewodowej stacji przekaźnikowej [...] na istniejącym obiekcie budowlanym (budynku biurowym "[...]" przy ulicy [...] nr [...] w T., nr parceli [...] obręb T. ), informując, że prace polegać będą na montażu trzech masztów antenowych o wysokości 5 m i dwa po 3 m wraz z utwardzeniem podłoża pod szafy telekomunikacyjne, a przystąpi do nich w trzydzieści dni od daty zgłoszenia. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], podjętą z upoważnienia Prezydenta Miasta T., wniesiono sprzeciw wobec powyższego zgłoszenia. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji powołał przepis art. 30 ust. 6 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118). W uzasadnieniu organ administracji wyjaśnił, że przedmiotowe roboty budowlane, polegać będą na wykonaniu na budynku biurowym o wysokości 19 m montażu zespołu anten radioliniowych na trzech stalowych masztach, dwa o wysokości 3 m, a trzeci o wysokości 5m. Dwa z masztów mocowane będą do żelbetowego wieńca wykonanego nad szybem windowym budynku i kotwione do głównych ścian nośnych, a trzeci z masztów kotwiony będzie do ściany szczytowej. Z przedłożonych informacji wynikało, iż w trakcie prowadzonych robót montażowych mogą wystąpić zagrożenia związane z pracą na wysokości oraz będą wykonywane roboty przy użyciu dźwigu do transportu elementów konstrukcji. W związku z powyższym organ stwierdził, iż z uwagi na przepisy ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzeń wykonawczych z uwagi na rozmiar, rodzaj oraz specyfikę planowanych robót budowlanych, do wnioskowanego zgłoszenia zamiaru robót kierownik budowy winien sporządzić plan bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, którego ustanowienie ustawodawca przewiduje wyłącznie w decyzji o pozwolenie na budowę. W związku z powyższym obowiązek taki należało na inwestora nałożyć. Nadto, organ administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji podniósł, że dokonując kwalifikacji zgłaszanego zakresu robót miał na względzie literalną zgodność z zapisami ustawy. Nakładając na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę w trybie art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego organ kierował się zasadą swobodnej oceny środków dowodowych oraz ustaleniem, że realizacja zgłoszonych robót budowlanych spowodować może zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia ( w odniesieniu do rozmiarów konstrukcji). W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik Spółki "A" zarzucając decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 107, art. 77 § 1, art. 7 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego z uwagi na niewyjaśnienie w sposób należyty stanu faktycznego sprawy i wydanie decyzji na podstawie faktów, które nie zostały udowodnione i dowolnym ustaleniu, że realizacja zgłoszonych robót może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także naruszeniu prawa materialnego w postaci art. 30 ust. 6 i ust. 7 Prawa budowlanego poprzez wskazanie ich jako dwóch równorzędnych podstaw prawnych sprzeciwu, wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania w sprawie. Zaskarżonemu aktowi zarzucono w pierwszej kolejności błędne wskazanie w podstawie prawnej wykluczających się przepisów, a mianowicie art. 30 ust. 6, bez wskazania jednego z trzech punktów, które one zawiera oraz art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego. Art. 30 ust. 6 wymienionej ustawy, w ocenie Spółki, stanowi o możliwości wniesienia sprzeciwu do zgłoszonych robót budowlanych w trzech wskazanych przypadkach, jeżeli z mocy prawa wynika obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, stąd też decyzja wydana na tej podstawie ma charakter deklaratoryjny – nie tworząc po stronie inwestora dodatkowych obowiązków. Natomiast decyzja wydana na mocy art. 30 ust. 7 pkt 1 wspomnianej ustawy ma charakter konstytutywny. Wymieniony przepis może być podstawą sprzeciwu wraz z jednoczesnym nałożeniem obowiązku uzyskania pozwolenia budowę, w stosunku do zgłoszonych robót, dla których nie jest wymagane pozwolenie na budowę z mocy prawa. Dlatego też obowiązkiem organu jest wykazanie, że zachodzi przesłanka, o której mowa we wskazanym przepisie. W ocenie Spółki zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, bowiem została oparta na dwóch wkluczających się wzajemnie przepisach. Odwołująca Spółka zarzuciła następnie organowi, iż nie przestrzegając zasad zawartych w art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego nie zebrał i nie rozpatrzył wyczerpująco materiału dowodowego, a nadto naruszając treść art. 107 § 1 i § 3 tego Kodeksu niedostatecznie uzasadnił w decyzji swoje stanowisko, poprzez brak podania motywów rozstrzygnięcia i wyjaśnień, w oparciu o jakie dowody uznał, iż budowa zgłoszonej stacji przekaźnikowej wymaga pozwolenia na budowę w oparciu o art. 30 ust. 7 pkt 1, podając jednocześnie w podstawie prawnej art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego. Nadto Spółka dodała, że organ naruszył art. 30 ust. 7 pkt 1 cytowanej powyżej ustawy, przyjmując go jako podstawę złożonego sprzeciwu, ponieważ przesłanka ta nie wystąpiła, a przynajmniej organ nie uzasadnił jej wystąpienia. Organ nie przeprowadził w tym kierunku żadnego postępowania i nie ustalił że faktycznie takie niebezpieczeństwo w konkretnej sprawie powstanie, co ma istotne znacznie, gdyż organ "może nałożyć" obowiązek, czyli rozstrzyga fakultatywnie, tylko w przypadku kiedy taka konieczność faktycznie zachodzi. W analizowanej sprawie organ ograniczył się jedynie do zacytowania treści przepisu, nie przeprowadzając w tym względzie żadnej dodatkowej analizy i wyjaśnień. Przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych Spółka dodała, że "okoliczność ta nie może wynikać z nieudokumentowanych ocen organu, lecz musi być wykazana w sposób jednoznaczny". W zaskarżonej decyzji Prezydent Miasta T. w sposób całkowicie dowolny dokonał tego ustalenia, czym naruszył wskazane przepisy. Wojewoda [...] uwzględnił powyższe odwołanie i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., Nr [...], wydaną z powołaniem się na art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 83 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozparzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż z załączonych do wniosku zgłoszeniowego rysunków wynika, że dokonane zgłoszenie dotyczy montażu, na dachu istniejącego budynku, trzech konstrukcji wsporczych, dla umieszczenia na nich urządzeń telekomunikacyjnych stacji przekaźnikowej telefonii komórkowej (anten). Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych, wymaga zastosowania procedury zgłoszeniowej. Tym niemniej w przedstawionych dokumentach brak było decyzji środowiskowej lub ewentualnego oświadczenia o zakresie oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że decyzja nie mogła się ostać z uwagi na niewłaściwą podstawę prawną, przyznając rację inwestorowi, iż nie sposób wyobrazić sobie sytuacji, by inwestycja objęta była zarówno obowiązkiem zgłoszenia jak i obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Zastosowanie w podstawie prawnej zarówno art. 30 ust. 6 (przesłanki obligatoryjne), jak i ust. 7 (przesłanki fakultatywne) wzajemnie się wyklucza. Uznając, że sporna inwestycja powinna podlegać procedurze uzyskania pozwolenia na budowę, organ użył w uzasadnieniu niewłaściwych argumentów. Mając na uwadze niewłaściwą podstawę prawną oraz brak dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy koniecznym było decyzję organu pierwszej instancji uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach "A" Sp. z o.o. w W. wniosła o uchylenie decyzji Wojewody [...] oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisu art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdy nie zachodziła taka konieczność, a także naruszenie art. 136 Kodeksu w związku z art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne jego niezastosowanie w zakresie wyjaśnienia sprawy, a także art. 138 § 2 Kodeksu w związku z art. 30 ust. 5 poprzez przekazanie sprawy zamiast umorzenia postępowania wobec upływu przewidzianego terminu i art. 12 Kodeksu poprzez naruszenie zasady szybkości postępowania. W uzasadnieniu Spółka podniosła, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest nie tylko ponowne rozpoznanie sprawy, ale także jej merytoryczne rozstrzygnięcie. Wydanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia kasacyjnego jest wyjątkiem od ogólnej zasady i może być tylko wtedy, gdy wymaga przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W rozpatrywanej sprawie zarzut podania w podstawie prawnej dwóch wykluczających się podstaw, nie mieści się, w ocenie skarżącej, w dyspozycji art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dokonanie bowiem właściwej kwalifikacji należy do uprawnień organu odwoławczego, a pośrednio organ takiej kwalifikacji dokonał mówiąc o procedurze zgłoszeniowej, czyli niejako wyłączył możliwość zastosowania sprzeciwu w oparciu o art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego. Także wskazane braki w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie mogły skutkować, zdaniem skarżącej, uchyleniem decyzji, gdyż nie były to braki postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Skarżąca podniosła, że przedmiot zgłoszenia obejmował wyłącznie urządzenia, o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 3 li b Prawa budowlanego, bez dodatkowego ujęcia w nim jakichkolwiek urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne, a wskazanie w projekcie technicznym, jako jednego z dokumentów, decyzji środowiskowej uznać należało za oczywistą omyłkę. Spółka podkreśliła, że nawet gdyby Wojewoda posiadał jakiekolwiek wątpliwości co do zakresu zgłoszenia to powinny one zostać usunięte w trakcie postępowania drugoinstancyjnego, czego nie uczynił, ograniczając się w zasadzie jedynie do kontroli postępowania przed organem pierwszej instancji i nie wykorzystując przysługujących mu uprawnień, a właściwie obowiązku przeprowadzenia takiego postępowania wyjaśniającego z urzędu w postępowaniu odwoławczym. Nadto skarżąca Spółka podniosła, że skutkiem uchylenia przez Wojewodę decyzji Prezydenta Miasta T. było jej wyeliminowanie z obrotu prawnego i uznanie zgłoszonego sprzeciwu za niebyły. Zgodnie z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego złożenie sprzeciwu od zgłoszenia robót budowlanych może nastąpić w ciągu 30 dniu od daty jego otrzymania. Zatem przy założeniu, że Spółka dokonała zgłoszenia w dniu [...] r., z uwagi na upływ wskazanego terminu prawa materialnego, nie jest już możliwe zgłoszenie nowego sprzeciwu, a w przypadku jego wniesienia, należałoby go uznać za nieskuteczny. Wskazując na art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego Spółka dodała, że naczelną zasadą postępowania jest szybkość i niezwłoczność działania. Nie ulega wątpliwości, że przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, podczas, gdy może być ona rozstrzygnięta samodzielnie przez Wojewodę stoi w sprzeczności z powyższą zasadą, a nadto jest niecelowe z uwagi na termin określony w cytowanym już art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodał, że wyjaśnienie wątpliwości w zakresie dokonanego zgłoszenia samodzielnie naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania określoną w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiący, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednakowoż sądy administracyjne – w myśl art. 134 § 1 tej ustawy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Kierując się tym zapisem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, iż skarga jest uzasadniona, gdyż nie do odparcia okazał się postawiony w niej zarzut wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Wypada podkreślić, iż kontrolowana decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z nim, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Skorzystanie zatem z uprawnień kasacyjnych przez organ odwoławczy jest uzasadnione jedynie wówczas, gdy zachodzi konieczność usunięcia istotnych braków w przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji. Co do zasady, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 Kodeksu), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy i nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W niezgodzie z treścią wskazanego art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej, zarówno w przypadku, gdy decyzja, od której wniesiono odwołanie, była dotknięta jedynie uchybieniami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym, jak przewiduje art. 136 Kodeksu. W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia nie z powodu konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, lecz z powodu drobnych uchybień: prawnych – błędnego przywołania przepisów w postawie rozstrzygnięcia oraz formalnych- niepełnego zgłoszenia. Skoro decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż określone w art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem wymienionego przepisu prawa, a podniesione uchybienia rozstrzygnięcia pierwszej instancji mógł samodzielnie, w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego uzupełnić i poprawić. Ponadto, co nie jest bez istotnego znaczenia w tej sprawie sprzeciw do dokonanego zgłoszenia może być złożony przez organ w dokładnie określonym terminie. Zgodnie z art. 30 ust.5 zd. 2 Prawa budowlanego " do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu ....". Wskazany termin jest terminem materialnoprawnym, co oznacza, że z jego upływem następuje wygaśnięcie kompetencji organu. Tylko zatem w zakreślonych ramach czasowych organ administracji uprawniony jest do korzystania ze swoich kompetencji. Decyzyjna aktywność organu poza tymi ramami nie miałaby umocowania i niewątpliwie naruszałaby prawo materialne. W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji – Prezydent Miasta T. – uwzględniając powyższe zapisy skorzystał ze swego uprawnienia wnosząc w sprawie zgłoszonych przez Spółkę "A" robót budowlanych - sprzeciw. Przyjdzie jednak się zgodzić, że skutkiem uchylenia przez Wojewodę decyzji Prezydenta Miasta T. było jej wyeliminowanie z obrotu prawnego i uznanie zgłoszonego sprzeciwu za niebyły. Przekazanie więc w tym stanie sprawy ponownie do organu pierwszej instancji spowoduje upływ terminu przewidzianego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Złożenie sprzeciwu od zgłoszenia robót budowlanych może nastąpić w ciągu 30 dniu od daty jego otrzymania, a zatem słusznie zauważa strona skarżącą i odwołaniu i w skardze, że skoro Spółka dokonała zgłoszenia w dniu [...] r., to termin 30 dni już upłynął i zgłoszenie nowego sprzeciwu należy uznać za niedopuszczalne. Inaczej natomiast sprawa wygląda, gdy w wyniku wniesionego odwołania od złożonego sprzeciwu sprawę rozstrzyga organ odwoławczy, który w ramach własnego postępowania może uzupełnić dostrzeżone braki postępowania pierwszoinstancyjnego i samodzielnie orzec w zakresie sprawy. Sąd, rozpatrując niniejszą sprawę, nie był władny do merytorycznego rozpoznania sprawy, a jedynie do zbadania poprawności decyzji organu odwoławczego uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję. Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku oparto na przepisie art. 152 cytowanej ustawy, a o kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis sądowy w kwocie 500 zł, wynagrodzenia pełnomocnika – radcy prawnego w kwocie 240 zł (na podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r.) oraz 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, rozstrzygnięto na wniosek skarżącej po myśli art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 tej ustawy.