II SA/Gl 233/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Asystent sędziego Natalia Graczyk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 lipca 2019 r. sprawy ze skargi E. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Wójt Gminy Z., działając na podstawie art. 123 i 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1060 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. – dalej k.p.a.) oraz art. 93 ust. 1-2, art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm. – dalej u.g.n.), postanowił zaopiniować pozytywnie podział nieruchomości stanowiącej własność E. C., oznaczonej numerem ewidencyjnym działki [...] o pow. 0,3650 ha, położonej w miejscowości L., arkusz 1 obr. L, na dwie działki: nr 1 o pow. 0,0371 ha, stanowiącej drogę gminną oraz nr [...] o pow. 0,3279 ha, stanowiącej pozostałość dzielonej nieruchomości, stwierdzając, że jest on zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy Z. z dnia [...] w sprawie: zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Z. dla obszaru sołectwa L. opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego nr54 , poz. 1517 z dnia 9 maja 2006 roku. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że działka oznaczona na wstępnym projekcie podziału numerem 1 w aktualnym stanie faktycznym stanowi drogę i w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest przeznaczona pod funkcję drogi gminnej publicznej. W wyniku przedmiotowego podziału, z działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] wydzielona zostaje jedynie ta jej część, która faktycznie (aktualnie) użytkowana jest jako droga, tzn. do linii ogrodzenia posesji, zgodnie z klasoużytkiem opisanym w ewidencji gruntów i budynków jako "dr" - droga o pow. 0,0371 ha. Wydzielana działka oznaczona na wstępnym projekcie podziału numerem 1 nie obejmuje gruntu, który w planie miejscowym jest przeznaczony na poszerzenie pasa drogowego (za ogrodzeniem), a tylko aktualny pas drogowy. Przedmiotowy podział oparty jest o zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działka oznaczona na wstępnym projekcie podziału numerem 2 posiada faktyczny dostęp do drogi publicznej: ulicy[...]. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła przez pełnomocnika E. C., zaskarżając je w całości, wnosząc jednocześnie o jego uchylenie. Wskazano, że z postanowieniem tym nie sposób się zgodzić, albowiem narusza on interes strony, jak również narusza przepisy prawa materialnego, w szczególności art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. W treści przedmiotowego postanowienia Wójt Gminy Z. wskazał, że działka oznaczona na wstępnym projekcie nr 1 w stanie faktycznym stanowi drogę, co jest niezgodne ze stanem faktycznym, albowiem działka ta jest ogrodzona i służy jedynie celom właścicielki. Wydzielenie wskazanej nieruchomości przede wszystkim nie jest niezbędne do realizacji celów publicznych. Działka oznaczona nr 1 (która nie stanowi drogi) przeznaczona jest na tereny ulic klasy D - dojazdowa. Droga dojazdowa to najniższa z klas dróg publicznych. Nie spełnia ona w tym przypadku wymagań technicznych. Z uwagi na szerokość nieruchomości, a także ze względu na fakt, że teren jest podmokły, nie ma możliwości, by obszarem tym poruszały się samochody. Uszczuplenie wielkości przedmiotowej działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] o wielkości 0,3650 ha uniemożliwi właścicielce nieruchomości wykorzystanie swojego terenu pod dalsze zabudowania. Wójt Gminy Z. nie wykazał interesu publicznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO) postanowieniem z dnia [...] znak: [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazano m. in., że wstępny projekt podziału przewiduje wydzielenie działki oznaczonej nr. "1" na wstępnym projekcie podziału o pow. 0,0371 ha, która w Planie znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...]i działki oznaczonej nr. "2", o pow. 0,3279 ha, która w Planie obejmuje tereny oznaczone symbolami[...], [...], [...], [...],[...]. Wstępny projekt podziału realizuje postanowienia Planu, przewidując wydzielenie dwóch działek oznaczonych odpowiednio numerami 1 i 2, w związku z podziałem dokonywanym z urzędu dla realizacji celu publicznego. Podział ma bowiem na celu wydzielenie z działki nr[...] działki pod drogę dojazdową, jako drogi publicznej gminnej (projektowana działka oznaczona numerem "1" na wstępnym projekcie podziału), co stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 1 u.g.n. Droga dojazdowa, oznaczona w Planie symbolem [...] ma stanowić drogę publiczną gminną. Wymagania techniczno-użytkowe dla drogi dojazdowej w sprawach podziału nieruchomości określa Plan, które stanowi: "Ustala się szerokość pasa terenu w liniach rozgraniczających 15m poza obszarem zabudowanym i 10m w obszarze zabudowanym, z dopuszczeniem lokalnych zawężeń z uwagi na istniejącą zabudowę (§ 22 pkt 2.1 Planu). Istotne jest zatem w myśl § 22 pkt 2.1 Planu, by zawężony przebieg drogi dojazdowej mieścił się w liniach rozgraniczających drogi określonych rysunkiem Planu. Zamierzenie podziałowe przedstawione na ww. wstępnym projekcie podziału taki wymóg wypełnia, co wynika z porównania znajdującego się w aktach sprawy wyrysu z Planu z naniesionym przebiegiem granic działki podlejącej podziałowi i granicami terenu [...] w Planie, z zamierzeniem podziałowym przedstawionym na wstępnym projekcie. Z istoty rzeczy część wskazanych w zażaleniu parametrów (określonych przepisami prawa) przewidzianej w Planie drogi na chwilę obecną nie może być spełniona, skoro droga publiczna na wydzielanym terenie ma być dopiero realizowana. Na mocy art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. miarodajne w sprawie podziału przedmiotowej nieruchomości są przepisy Planu, w którego § 22 pkt 2.1 uwzględniono przewidzianą § 7 ust. 2 rozporządzenia z 1999 r. możliwość dokonania zwężeń ustalonej szerokości projektowanej drogi. Stan aktualnego, faktycznego zagospodarowania części działki nr[...], mającej podlegać wydzieleniu pod drogę publiczną, jest pozbawiony doniosłości prawnej w sprawie podziału nieruchomości z urzędu w trybie art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. Istotne są bowiem ustalenia Planu w zakresie przeznaczenia danego terenu na cel publiczny określony art. 6 u.g.n., a nie to, w jaki sposób wykorzystywana jest aktualnie. SKO nie jest władne do dokonywania oceny zasadności ustaleń planu miejscowego, bowiem jest związane jego ustaleniami co do obszarów objętych jego zasięgiem. Przeprowadzenie podziału w trybie art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. nie jest zależne od zgody właściciela nieruchomości na dokonanie jej podziału w celu realizacji celu publicznego. Skargę na powyższe postanowienie SKO złożyła przez pełnomocnika E. C., zaskarżając je w całości, wnosząc jednocześnie o jego uchylenie. Zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy): a) art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, czy zaopiniowany projekt podziału nieruchomości prowadzi do utworzenia drogi spełniającej wymogi ustawowe; b) art. 7, 76 §1, 77 § 1, art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz jego dowolnej ocenie, wyrażającej się w pozytywnym zaopiniowaniu wstępnego projektu podziału nieruchomości; c) art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.; d) art. 8 i 107 § 3 k.p.a., poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie przesłanek do realizacji podziału nieruchomości; e) art. 11 k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy postanowienia w przedmiocie wstępnego projektu podziału nieruchomości, podczas gdy zaskarżona decyzja nie spełnia przesłanek do dokonania podziału nieruchomości z urzędu; f) naruszenie art. 8 k.p.a, poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, gdyż w stosunku do sąsiadujących nieruchomości nie wydano postanowienia w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości; g) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a, polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia Wójta Gminy Z. z dnia [...] roku, w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie zaskarżonego postanowienia i negatywne zaopiniowanie wstępnego projektu podziału nieruchomości; 2. Naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n., poprzez błędne przyjęcie, iż przesłanki do dokonania podziału nieruchomości urzędu zostały spełnione oraz że istnieje konieczność realizacji podziału nieruchomości, w sytuacji, gdy utworzenie drogi dojazdowej jest możliwe przy wykorzystaniu zasobów gminnych. W uzasadnieniu wskazano m. in., że uszczuplenie wielkości przedmiotowej działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] uniemożliwi właścicielce nieruchomości wykorzystanie swojego terenu pod dalsze zabudowania. Wójt nie wykazał interesu publicznego. Przy tym, brak jest interesu publicznego w wydzieleniu nieruchomości pod drogę publiczną, w sytuacji, kiedy dalsza część nieruchomości, która miałaby służyć pod drogę publiczną, jest nieruchomością o szerokości 1,50 m, co przede wszystkim nie spełnia warunków do uznania jako drogę, ponadto uniemożliwia poruszanie się pojazdom samochodowym. O ile nieruchomość należąca do skarżącej, a którą Wójt chce podzielić, spełnia ten wymóg, o tyle kolejna nieruchomość gruntowa tych wymogów tych już nie spełnia. Szerokość tamtego gruntu ok. 1,50 m nie pozwoli na ruch pojazdów samochodowych. Poza brakiem interesu publicznego istnieje w jej ocenie interes prywatny, bowiem podział ma na celu spełnienie oczekiwań użytkowania przedmiotowej nieruchomości przez nowego właściciela działki nr [...] Przy nieruchomości należącej do skarżącej, a którą Urząd Gminy chce podzielić przy ul. P., znajduje się nieruchomość, która wpisana jest do rejestru zabytków. Wniesiono jednocześnie o przeprowadzenie wizji lokalnej na okoliczność ustalenia, czy istnieje możliwość wykonania drogi gminnej z nieruchomości skarżącej, przy założeniu miejsca usytuowania Zabytku. Ponadto wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego sądowego - na okoliczność ustalenia, czy istniejąca zabudowa, usytuowanie zabytkowej nieruchomości oraz sąsiadujące nieruchomości umożliwiają utworzenie drogi gminnej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Objaśnił również, że stronę błędnie pouczono – jednak pozostaje to bez znaczenia dla rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Wstępny projekt podziału przewiduje wydzielenie działki drogowej oznaczonej nr. "1" o pow. 0,0371 ha, która w planie miejscowym znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...], z przeznaczeniem na teren ulicy klasy "D" – dojazdowej. W świetle rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 124), drogi dojazdowe, oznaczone symbolem "D", są drogami publicznymi (§4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia). Zgodnie z art. 93 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. W świetle ust. 4 tego przepisu "Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Ust. 5 z kolei stanowi, że opinię, o której mowa w ust. 4, wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Sam podział nieruchomości dokonywany jest na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział, jak o tym stanowi art. 96 ust. 1 u.g.n. Postanowienie podjęte w trybie art. 93 ust. 4 u.g.n. jest częścią, etapem postępowania o zatwierdzenie podziału nieruchomości. Z literalnego brzmienia art. 93 ust. 4 u.g.n. wynika, że postępowanie w przedmiocie wyrażenia opinii w sprawie projektu podziału nieruchomości sprowadza się do badania zgodności proponowanego podziału, określonego we wstępnym projekcie podziału, z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - w przypadku, gdy plan taki dla danego obszaru obowiązuje. Organ opiniujący (wójt, burmistrz albo prezydent miasta) na tym etapie postępowania ma jedynie kompetencje do badania zgodności proponowanego podziału z zapisami planu miejscowego, a jego opinia wyrażona w formie postanowienia dotyczy tylko i wyłącznie tych kwestii. W opinii tej nie może on ustosunkować się w sposób wiążący w innym przedmiocie, niż wskazany w dyspozycji art. 93 ust. 4 u.g.n. W szczególności opinia ta nie dotyczy celowości przedsięwzięcia, możliwości rozwiązań inwestycyjnych alternatywnych, warunków technicznych, skutków prawnych, czy finansowych przedsięwzięcia. Wydanie opinii w trybie art. 93 ust. 4 ww. ustawy, nie przesądza, iż dojdzie do faktycznego podziału nieruchomości (por. wyrok WSA w Gdańsku z 6 marca 2019 r., sygn. II SA/Gd 676/18; wyrok NSA z 9 marca 2018 r., sygn. I OSK 946/16). Taką wykładnię zawiera też wyrok NSA z dnia 23 września 1998 r., SA/Rz 899/98 (publ. OSP 199/5/106), gdzie czytamy, iż opiniowanie zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego jest częścią postępowania podziałowego. Podobnie uznał skład pięciu sędziów NSA w uchwale z dnia 1 marca 1999 r., OPK 1/99 (publ. ONSA 199/3/84), wskazując wyraźnie, że organ opiniujący nie wypowiada się w innych kwestiach, w kwestiach merytorycznych, nie wykracza poza ocenę, czy proponowane do wydzielenia działki gruntu spełniają planistyczne wymogi dopuszczalności ich zagospodarowania na cele określone w planie miejscowym. Organ rozstrzygający kwestie ewentualnego podziału, będzie związany opinią do czasu obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie którego opinię wydano. Oznacza to, że byt prawny opinii jest ściśle związany z mocą obowiązującą planu, zatem w razie zmiany planu lub jego uchylenia, postanowienie opiniujące, wydane na podstawie tego planu przestaje wiązać organ, gdyż przestaje być aktualne. W dacie podejmowania rozstrzygnięcia w sprawie zatwierdzenia projektu organ orzeka już na podstawie nowego planu miejscowego. Należy wskazać, że w świetle art. 6 pkt 1 u.g.n. celem publicznym w rozumieniu ustawy jest m. in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego. Cel ten stanowi o realizacji działań z zakresu interesu publicznego. Organy wyraźnie podały tą podstawę, zatem argument skargi, że doszło tu do uchybień, jest całkowicie nieuzasadniony. Zagadnienie postępowania z nieruchomościami będącymi wpisanymi do rejestru zabytków reguluje art. 96 ust. 1a u.g.n., wg którego "W odniesieniu do nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się po uzyskaniu pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podział tej nieruchomości." Problem ewentualnej zasadności zastosowania tej regulacji będzie istotny dopiero w przyszłości, przed wydaniem decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział (art. 96 ust. 1 u.g.n.). Na dalszych etapach postępowania będą też dopiero badane kwestie spełnienia warunków technicznych drogi. Przy tym procedura związana z nieruchomością skarżącej jest jedynie częścią działań zmierzających do przeprowadzenia inwestycji drogowej, zatem nie może skarżąca skutecznie wykazywać, że w niektórych miejscach droga będzie zbyt wąska. Rzeczą inwestora będzie przeprowadzenie takich działań, by wszystkie parametry zostały spełnione, gdyż w przeciwnym przypadku nie otrzyma pozwolenia na budowę. Odnosząc się do wniosków dowodowych wskazać należy, że sąd nie może dokonywać ustaleń za organy, a jedynie ocenia prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. "Sprawowanie kontroli" w rozumieniu art. 1 p.u.s.a. oznacza bowiem pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 12, s. 23). Sąd bierze przy tym pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania zaskarżonego aktu, a jego możliwości dowodowe są bardzo ograniczone (art. 106 §3 p.p.s.a.). Stąd wniosek o dopuszczenie dowodu w postaci wizji lokalnej w terenie oraz przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego nie ma żadnego umocowania prawnego. Uzasadnienie zaskarżonego aktu zawiera niezbędne elementy i w szczególności dokonuje niezbędnych analiz w kontekście zapisów planu miejscowego (w tym §21, §23). Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 8, 11, 76 §1, 77, 80, 107 §3, 138 §1 pkt 1, 144 k.p.a., art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n., art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n., ani też innych przepisów, w tym miejscowych, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona w stopniu oczywistym podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.