II SA/Gl 235/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. ref. Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu w dniu 08 marca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi "A" S.A. w J. na uchwałę Rady Gminy Ś. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę Rada Gminy Ś. podjęła w dniu [...] r. uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ś. w jednostce "B" – Ś. w granicach określonych uchwałą tego organu z dnia [...] r. Nr [...], określając teren oznaczony symbolem PG/H jako "obszar składowania odpadów". Powyższa uchwała opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Woj. [...], z dnia [...] r, Nr [...], poz. [...]. Pismem z dnia [...] 2004 r. "A" SA –w J. wezwała Radę Gminy Ś. do usunięcia naruszenia interesu prawnego poprzez zmianę powyższego zapisu planu na "tereny do wykorzystania przez przemysł górniczy" celem utworzenia budowli ziemnej z wykorzystaniem odpadów górniczych. Zdaniem Spółki, przyjęcie w uchwale przeznaczenia przedmiotowego terenu pod składowanie odpadów, a nie pod budowę ziemną, jest sprzeczne z postanowieniami ustawy o odpadach, gdyż uniemożliwia przestrzeganie zasady z art. 7 tej ustawy, obligującej do poddania odpadów w pierwszej kolejności ich odzyskowi. Nadto Gmina Ś. podejmując uchwałę nie uwzględniła również postanowienia Okręgowego Urzędu Górniczego z dnia [...] r., w którym pozytywne uzgodnienie projektu planu uwarunkowano zmianą nazewnictwa terenu oznaczonego symbolem PG/H W tej sytuacji Kopalnia zarzuciła, iż zapis planu uniemożliwia inne wykorzystanie terenu, zmuszając ją do budowy składowiska odpadów, które doprowadzi do zanieczyszczenia i tak już zdegradowanego środowiska i spowoduje niepotrzebny wzrost kosztów ponoszonych na ich składowanie. Następnie powołuje się na bezskuteczność powyższego wezwania w związku z brakiem odpowiedzi organu gminy skargą nadaną w dniu [...] 2005 r. "A" SA wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Ś. z dnia [...] r. – w części dotyczącej nazwy terenu oznaczonego symbolem PG/H jako niezgodnej z prawem, domagając się nadto zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu powtórzono argumentację i zarzuty zawarte w wezwaniu z dnia [...] 2004 r. Odpowiadając na skargę Przewodniczący Rady Gminy Ś. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania. Zdaniem Gminy, chybiony jest zarzut naruszenia warunku dokonanego przez Okręgowy Urząd Górniczy uzgodnienia, jako że stanowił on jedynie propozycję użycia dla terenów PG/H określenia "tereny, na których prowadzona jest działalność górnicza" i to co do projektu uchwały nr [...], podczas gdy projekt zaskarżonej uchwały oznaczony był numerem [...]. Tymczasem intencją skarżącej jest oznaczenie tych terenów jako "tereny do wykorzystania przez przemysł górniczy", a więc odmiennie od propozycji OUG, która nie miała charakteru wiążącego. Nadto, żądanie zmiany przeznaczenia terenu narusza wymogi z art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie określa przeznaczenia terenu, a jedynie wskazuje jego użytkownika. Jednakże uwzględniając postanowienie OUG, Rada Gminy dokonała zmiany treści uchwały w stosunku do projektu, w którym teren PG/H przeznaczono pod rozbudowę zwałowiska odpadów kopalnianych, zastępując go bardziej ogólnym zapisem, przewidującym istnienie składowiska odpadów pogórniczych, prowadzonego zgodnie z obowiązującymi przepisami. Taki zapis planu umożliwia skarżącej Kopalni planowane wzniesienie budowli ziemnej, jeśli jej celem byłoby składowanie odpadów, nie dopuszczając jednak prowadzenia procesów odzysku i unieszkodliwienia odpadów, które zgodnie z art. 9 ustawy o odpadach, powinny w pierwszej kolejności odbywać się w miejscu ich powstania, a więc na terenie kopalni. Wskazując zatem na podjęcie uchwały zgodnie z prawem, Gmina wniosła o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. W związku z treścią odpowiedzi na skargę, w piśmie procesowym z dnia [...] 2005 r. skarżąca zarzuciła dodatkowo, iż przeznaczenie terenu pod składowisko odpadów, doprowadzi do naruszenia § 3 ust. 1 pkt 10 rozp. RM z dnia 24 marca 2003 r. w sprawie szczególnych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów ( Dz. U. nr 61, poz. 549 ). Powołując się na dołączoną mapę wpływów eksploatacji górniczej "A" w latach 1999-2010, skarżąca wywiodła, iż na skutek prowadzonej eksploatacji górniczej na przedmiotowym terenie występują szkody górnicze co w świetle powołanego rozporządzenia uniemożliwia przeznaczenie terenu pod składowisko odpadów, a więc w istocie ogranicza prawo własności ( art. 140 kc ). Skarżąca podtrzymała też zarzut o naruszeniu art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie uzgodnienia OUG,. które jako warunek zmiany nazewnictwa dotyczyło zarówno projektu planu nr [...], jak i kwestionowanego planu nr [...], objętego zaskarżoną uchwałą. W toku rozprawy sądowej pełnomocnicy skarżącej podali, iż nabycie terenu nastąpiło w celu prowadzenia na nim procesu odzysku odpadów, co nie jest możliwe w świetle zapisu planu miejscowego, zaś intencją Gminy jest czerpanie dodatkowych dochodów na skutek przeznaczenia terenu pod składowisko odpadów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie jest uzasadniona. Z mocy art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), pod rządami której zapadła zaskarżona uchwała, nieważność uchwały rady gminy w przedmiocie planu miejscowego powodują naruszenie zasad sporządzenia tego planu, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Tymczasem sąd nie stwierdził tego rodzaju naruszenia prawa. Chybiony jest bowiem zarzut skargi co do sprzeczności kwestionowanego zapisu planu, przeznaczającego teren oznaczony symbolem PG/H pod składowisko odpadów pogórniczych, z zasadą wynikającą z art. 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach ( Dz. U. nr 62, poz. 628 ze zm.) – w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonego aktu. Przepisów tej ustawy nie stosuje się do postępowania z masami ziemnymi lub skalnymi, jeżeli są usuwane albo przemieszczone w związku z prowadzeniem eksploatacji kopalni – w zakresie określonym w art. 2 ust. 2 cyt. ustawy, której przepisy nie naruszają przepisów ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze ( Dz. U. Nr 27, poz. 96 ze zm.). Obowiązek posiadacza odpadów do poddania ich odzyskowi ( art. 7 ust. 2 ustawy o odpadach ), uzupełnia zapis art. 9 ust. 1 tej ustawy, nakazujący dopełnienie tej czynności w pierwszej kolejności w miejscu ich powstania, zaś dopiero odpady, które nie mogą być odzyskane, powinny być tak unieszkodliwione, aby składowane były wyłącznie te odpady, których unieszkodliwienie w inny sposób było niemożliwe z przyczyn technologicznych lub nieuzasadnione z przyczyn ekologicznych lub ekonomicznych ( art. 7 ust. 3 ustawy ). Zapis planu miejscowego nie uniemożliwia więc skarżącej wykonanie ustawowych obowiązków posiadacza odpadów, ani też wzniesienia budowli ziemnej, jeżeli jej celem byłoby składowanie odpadów pogórniczych. Takie przeznaczenie terenu nie jest też sprzeczne z postanowieniami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 marca 2003 r. w sprawie szczególnych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów ( Dz. U. nr 61, poz. 549 ). Zakaz lokalizowania składowisk na terenach, na których mogą wystąpić deformacje ich powierzchni ma skutek szkód górniczych, dotyczy bowiem jedynie składowiska odpadów niebezpiecznych oraz innych niż niebezpieczne i obojętne ( § 3 ust. 1 pkt 10 cyt. rozp.). A contrario, zakaz taki nie dotyczy lokalizowania składowiska odpadów obojętnych. Projekt planu miejscowego został też uzgodniony z właściwym organem nadzoru górniczego w trybie art. 17 pkt 7 lit. g) i art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w R. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...]. [...] akt adm.). uzgodnił pozytywnie m.in. projekt oznaczony nr [...] w jednostce "B" – Ś. zgodnie z uchwałą nr [...], co dotyczy niniejszej sprawy. Uzgadniając projekt, organ nadzoru górniczego zawarł jednak warunek m.in. zmiany nazewnictwa terenów oznaczonych symbolem PG. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia, warunek ten dotyczył także planu nr [...]. W projekcie tego planu tereny o symbolu PG określono jako obszary i tereny górnicze. Tymczasem zgodnie z art. 6 pkt 8 i 9 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, pojęciom tym przypisano inne znaczenie prawne. W tej sytuacji organ uzgadniający zaproponował użycie określenia "tereny, na których prowadzona jest działalność górnicza". Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, aczkolwiek takie postanowienia organu nadzoru górniczego budzą wątpliwości, bowiem właściwy organ winien w takiej sytuacji skorzystać z trybu wyrażania opinii z art. 23 cyt. ustawy, zaś samo rozstrzygnięcie z art. 106 kpa winno ograniczać się bądź do uzgodnienia projektu planu, bądź do odmowy jego uzgodnienia, jednak uznać przyjdzie, iż organ gminy dokonał korekty zapisów projektu planu zgodnie z warunkami, wymienionymi w pkt 1 – 4. Zmieniono bowiem nazewnictwo terenów, zaś propozycja organu nadzoru górniczego zawierała określenia "tereny, na których prowadzona jest działalność górnicza" nie miała charakteru wiążącego. Wynika to bowiem z użycia sformułowania "proponuje się", a przy tym organ uzgadniający warunki zawarł jedynie co do samej nazwy terenu, nie zaś sposobu jego wykorzystania. Zasadnie przy tym wskazano w odpowiedzi na skargę, iż przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nakazuje określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenu. Zatem samo wskazanie użytkownika terenu, czy też ogólnikowe sformułowanie "tereny do wykorzystania przez przemysł górniczy" zgodnie z wnioskiem skarżącej, naruszałoby ustawowy wymóg określenia przeznaczenia terenów. Dla rozstrzygnięcia sprawy istotny jest także zakres kompetencji organu uzgadniającego. Otóż, zgodnie z art. 24 ust. 2 powołanej ustawy, organ gminy może uznać za uzgodniony projekt planu w przypadku, gdy organ uzgadniający nie określa warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić albo nie powoduje podstawy prawnej uzasadniającej ich określenie. Regulacja ta dotyczy przypadku odmowy uzgodnienia projektu planu i ma na celu ochronę samodzielności Gminy w zakresie realizacji zadań własnych, do jakich należy sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z art. 3 ust. 1 ustawy. Organ uzgadniający zgodnie z art. 7 Konstytucji, działa zatem na podstawie i w granicach prawa ( vide : Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, W-wa 2005, str. 226 ). Stwierdzić zatem przyjdzie, iż organ uzgadniający uprawniony jest do odmowy uzgodnienia projektu planu w sytuacji, gdy dopatrzy się naruszenia przez organ gminy konkretnej normy prawnej. Organ ten nie może zatem ingerować w sferę samodzielności gminy i działać na zasadzie uznania. Interpretując w ten sposób treść postanowienia Dyrektora OUG w R. z dnia [...] r. stwierdzić przyjdzie, iż nie doszło do naruszenia prawa, wymienionego w art. 28 ust. 1 powołanej ustawy. Nie mógł w tej sytuacji odnieść skutku zarzut skarżącej, iż wskazane w planie miejscowym przeznaczenie terenów, stanowiących jej własność, narusza art. 140 kodeksu cywilnego i spowoduje niepotrzebny wzrost kosztów z powodu konieczności składowania odpadów. Jak już wyżej wskazano, zasada samodzielności planistycznej gminy jest również aktualna na gruncie obecnej ustawy. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej gminy należy do jej zadań własnych. Zatem nie naruszając obiektywnego porządku prawnego, gmina nie była obowiązana do uwzględnienia wniosku skarżącej w zakresie określenia przeznaczenia terenu, a przy tym zapis planu nie niweczy istoty prawa własności w zakresie określonym w art. 140 kc, uniemożliwiając jedynie prowadzenie odzysku odpadów. Z tych wszystkich względów nie stwierdzając naruszenia prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).