II SA/Gl 235/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2007 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę Pismem z dnia [...] roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz o terminie wizji lokalnej w sprawie użytkowania obiektów Zakładu [...] w W. na działkach oznaczonych numerami geodezyjnymi [...] i [...] k.m. [...]. Jednocześnie organ ten zobowiązał obecnie skarżącego W. W. (użytkownika kontrolowanych obiektów) do przygotowania dokumentacji technicznej, pozwolenia na budowę oraz książek obiektów. Podczas przeprowadzonej wizji lokalnej ustalono, że na przedmiotowym terenie zlokalizowano trzy maszyny do płukania piasku, suszarnię do suszenia piasku (zmontowaną w ciągu technologicznym) oraz sześć kontenerów (melamin). Wskazane obiekty zostały umieszczone na tym terenie w [...] roku bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia [...] roku, nr [...], organ pierwszej instancji, powołując się na art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) nakazał skarżącemu wstrzymanie robót budowlanych dotyczących montażu urządzeń technicznych (trzech maszyn do płukania piasku i suszarni piasku) oraz budowy (montażu) sześciu obiektów kontenerowych na dzierżawionej części działki nr [...] w W. Jednocześnie organ ten nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do dnia [...] roku zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz czterech egzemplarzy dokumentacji inwentaryzacji budowlanej wraz z opiniami, uzgodnieniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. W uzasadnieniu organ powołując się na ustalenia poczynione podczas wizji lokalnej, stwierdził, iż możliwe jest przeprowadzenie procedury legalizacyjnej w stosunku do kontrolowanych obiektów, co uzasadniało nałożenie na inwestora określonych w postanowieniu obowiązków. Kolejnym postanowieniem z dnia [...] roku, nr [...], organ pierwszej instancji, powołując się tym razem na art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego, zobowiązał skarżącego do uzupełnienia przedłożonej dokumentacji o decyzję środowiskową, opinię Powiatowego Inspektora Sanitarnego, opinię Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska oraz opinię Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej – w terminie do dnia [...] roku. W uzasadnieniu stwierdzono, że skarżący wykonał poprzednie postanowienie z dnia [...] roku w terminie, jednak w przedłożonej dokumentacji brak jest stosownych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, o których mowa w art. 49 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Pismem z dnia [...] roku skarżący poinformował organ o wykonaniu części zobowiązań nałożonych na niego postanowieniem z dnia [...] roku oraz o przyczynach nie uzyskania w wyznaczonym terminie decyzji środowiskowej pomimo złożenia wniosku w tym przedmiocie. Decyzją z dnia [...] roku, nr [...], organ pierwszej instancji nakazał skarżącemu rozbiórkę – usunięcie obiektu budowlanego, który stanowią urządzenia techniczne (budowle) tj.: [...] – usytuowanych na części działki nr [...] w W. Jako materialnoprawną podstawę swojego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 48 ust. 1 w związku z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu organ w pierwszej kolejności stwierdził, że obiekty, w stosunku do których wydano decyzję stanowią budowlę jako urządzenia techniczne wymienione w art. 3 Prawa budowlanego. Wobec ich wybudowania bez wymaganego pozwolenia na budowę wszczęte zostało postępowanie legalizacyjne. Pomimo jednak zobowiązania inwestora do przedłożenia wymaganych opinii i uzgodnień, nie przedłożył on w wyznaczonym terminie opinii Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, ani też decyzji środowiskowej. Brak kompletnej dokumentacji uniemożliwiał zatem legalizację budowli, co spowodowało orzeczenie o jej rozbiórce. W odwołaniu od tej decyzji skarżący wskazał, iż urządzenia będące jej przedmiotem jedynie przeniósł w [...] roku na miejsce, gdzie się obecnie znajdują z uwagi na zalanie wyrobiska kopalni piasku. Jego zdaniem zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego montaż wyprodukowanych maszyn i fundamentów nie podlega przepisom tego prawa. Fundamenty pod te maszyny stanowią prefabrykaty i nie są trwale związane z gruntem. W tym stanie rzeczy na ich posadowienie nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Zarzucił ponadto organowi, że nie powiadomił go o wysokości opłaty legalizacyjnej, a ponadto, iż nie wziął pod uwagę przyczyn nie wydania w terminie decyzji środowiskowej. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, a ponadto postanowienia z [...] roku, nr [...]. Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji odnośnie zastosowania art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego jak i kwalifikacji spornego obiektu. Dodatkowo wskazał, że brakująca decyzja środowiskowa oraz opinia Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska ma w niniejszej sprawie tym większe znaczenie, że kwestia spornej inwestycji była i jest przedmiotem skarg mieszkańców W. Odnosząc się do zarzutów naruszenia zasad postępowania organ odwoławczy przyznał, że za takie naruszenie można uznać brak wskazania wysokości opłaty legalizacyjnej, jednak w jego ocenie uchybienie to nie przesądza o wyniku sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jako naruszającej prawo. W obszernym uzasadnieniu powołał się na wszystkie składane przez siebie do tej pory dokumenty i wyjaśnienia. W szczególności podkreślił, że sporne urządzenia nie są obiektami budowlanymi w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, a zatem nie może mieć do nich zastosowania art. 48 tego Prawa. Zarzucił, że organy obu instancji nie wykazały, że przedmiotowe maszyny stanowią budowlę. Dalej wskazał, że nawet gdyby przyjąć, że maszyny te stanowią budowle, to spełnione zostały przesłanki do ich legalizacji. Inwestycja zgodna jest bowiem z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Odnośnie natomiast nie wykonania w terminie nałożonych przez organ pierwszej instancji obowiązków, to skarżący wskazał, że przepis art. 48 nie określa terminu, w jakim powinno zostać zakończone postępowanie legalizacyjne. Termin ten w jego ocenie winien być dostosowany do zakresu wymagań stawianych stronie. Zarzucił, iż wyznaczono mu zbyt krótki termin do skompletowania dokumentacji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska. Dodatkowo przytoczył definicję zawartą w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, podnosząc, że bez znaczenia pozostaje wskazywana przez skarżącego okoliczność możliwości przeniesienia obiektów w inne miejsce. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja jest w ocenie składu orzekającego zgodna z prawem. Zgodnie z treścią art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Art. 48 ust. 2 i 3 stanowią natomiast, iż jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ponadto nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu tym ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3. Do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Zgodnie z art. 48 ust. 5 przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Taka właśnie sytuacja w niniejszej sprawia miała miejsce. Skarżący wykonał bowiem w terminie postanowienie z dnia [...] roku wydane w trybie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Prawidłowo zatem organ przystąpił do rozpatrywania sprawy tak, jakby rozpoznawał wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego. Rozpoznając sprawę na tym etapie organ zasadnie dopatrzył się braku posiadania przez skarżącego wymaganych uzgodnień i opinii. Wśród nich znalazły się takie braki jak brak decyzji środowiskowej i opinii organu ochrony środowiska w związku z przekroczeniem norm dotyczących emisji hałasu. Bezspornym jest, że w terminie określonym w postanowieniu wydanym na podstawie art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego inwestor nie przedłożył tych dwóch dokumentów. Niedotrzymanie terminu przedstawienia dokumentów stanowi przesłankę wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, o której mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W wyniku uchybienia terminu strona traci przyznane jej prawo do legalizacji samowoli budowlanej. W tym znaczeniu termin z art. 48 ust. 3 oraz z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego jest terminem nieprzywracalnym i nie stosują się do niego przepisy art. 58 kpa. Nie sposób podzielić tej argumentacji skarżącego, która wskazuje na zbyt krótki termin wyznaczony przez organ. Postępowanie legalizacyjne wszczęte zostało już postanowieniem z [...] roku, zaś postanowienie z [...] roku stanowiło jedynie kontynuację tego postępowania. Zresztą w tym ostatnim postanowieniu termin został określony na ponad półtora miesiąca od daty jego wydania, co w świetle całokształtu postępowania należy uznać za termin racjonalny i wystarczający. W tej kwestii wskazać przyjdzie, że przepisy Prawa budowlanego tworzą reżim szczególny w stosunku do mniej rygorystycznych w tym względzie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem ich celem jest swego rodzaju konwalidowanie uprzedniego naruszenia prawa przez inwestora. W przeciwnym wypadku sprawca samowoli budowlanej musiałby być traktowany tak samo jak "legalny" inwestor, co kłóci się z celem i literą prawa. Odnosząc się do zarzutu kwalifikacji spornych obiektów jako obiektów budowlanych, to w całej rozciągłości należy podzielić pogląd organów obu instancji, że są one budowlą, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z zawartą w tym przepisie definicją, budowlą są m.in. wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne. Budowlą są również, odrębnie wskazane w tym przepisie, fundamenty pod maszyny i urządzenia. W świetle tak ukształtowanej definicji budowli wskazać przyjdzie, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostają te argumenty skarżącego, które wskazują na nietrwałe związanie urządzeń z gruntem, jak i na brak konieczności ich zafundamentowania. Niczym nie jest uzasadnione twierdzenie skarżącego, jakoby każda budowla miałaby być obiektem trwale związanym z miejscem posadowienia. Takiego wniosku nie sposób bowiem wyprowadzić z przytoczonej wyżej definicji budowli. W kontrolowanej sprawie Sąd za wystarczające do przyjęcia, że przedmiotowe urządzenia stanowią budowlę, uznał wyniki przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji oględzin wraz z opisem znajdujących się na spornym terenie urządzeń. Jak już wyżej zaznaczono przepisy prawa budowlanego przewidują możliwość legalizacji samowolnie zrealizowanych obiektów (bez wymaganego pozwolenia na budowę), jednakże jedynie w przypadku spełnienia ściśle określonych warunków. Jednym z nich jest przedłożenie dokumentacji stwierdzającej możliwość doprowadzenia obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem wraz. Przedłożona natomiast przez inwestora dokumentacja nie spełniania wymagań określonych przepisami prawa. Ta okoliczność w ocenie Sądu była wystarczająca do uznania, że nie zostały spełnione nałożone na inwestora obowiązki, co skutkować musiało orzeczeniem nakazu rozbiórki po myśli art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Z przytoczonych wyżej rozważań i przyczyn skarga nie mogła zostać uwzględniona przez Sąd i jako taka podlega oddaleniu na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.).