II SA/Gl 235/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2025 r. sprawy ze skargi Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 4 grudnia 2024 r. nr SKO.V/428/329/2024 w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzewa oddala skargę. Decyzją z dnia 8 października 2024 r. nr [...] Wójt Gminy B. (Wójt, organ I instancji),działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 1; art. 83a ust. 1, 2a, art. 83c ust. 1, ust. 3 i ust. 4, art. 83d ust.1, art. 84, art. 85 i art. 86 ust. 1 pkt 5 i 14 oraz ust.2 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1478 – dalej "u.o.p."), po rozpatrzeniu wniosku Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. (wnioskodawca, skarżący") w sprawie zezwolenia na usunięcie drzewa rosnącego w pasie drogowym drogi wojewódzkiej [...], ul. [...] w R. (działka nr [...], w sąsiedztwie działki nr [...]) zezwolił wnioskodawcy na usunięcie jednego drzewa gatunku lipa drobnolistna o obwodzie pnia 120 cm; nie naliczył opłaty za usunięcie przedmiotowego drzewa; ustalił termin usunięcia przedmiotowego drzewa oraz ustalił termin wykonania nasadzeń zastępczych. W uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania, które zostało wszczęte na skutek wniosku skarżącego z dnia 10 lipca 2024 r. Organ I instancji w dniu 1 sierpnia 2024 r. przeprowadził oględziny w terenie, podczas których ustalił między innymi gatunek i obwód pnia drzewa oraz potwierdzono zasadność wniosku skarżącego. Wójt stwierdził, że planowane do usunięcia drzewo stanowi część drzewostanu przydrożnego, stąd w ramach kompensacji przyrodniczej przewidziano, iż zostaną nasadzone w obrębie działki nr [...], młode drzewka w ilości 2 sztuk, gatunku liściastego. Zdaniem organu I instancji istniejący pas przydrożny umożliwia dokonanie nasadzeń młodych drzew, gdyż szerokość działki drogowej na całym jej odcinku nie jest mniejsza niż 17 m, z czego jezdnia asfaltowa ma szerokość około 7m , a pozostała część to teren biologicznie czynny (z wyjątkiem skrzyżowań z drogami gminnymi oraz wjazdami na posesje). Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji stwierdził, że sadzenie drzew wzdłuż drogi niesie ze sobą korzyści dla środowiska, jak i samych kierowców. Drzewa pełnią bardzo ważną funkcję w procesie oczyszczania gleby i wody czy kształtowania lokalnych warunków wodnych oraz mikroklimatu. Są siedliskiem wielu owadów i ptaków. Dają cień dla podróżujących ciągami komunikacyjnymi. Pełnią również istotną funkcję krajobrazową. Dalej organ I instancji przytoczył brzmienie przepisów u.o.p. stanowiących postawę prawna rozstrzygnięcia. W odwołaniu skarżący wniósł o uchylenie decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zaznaczył, że skierowany do organu I instancji wniosek zawierał prośbę o nieuwzględnianie w decyzji nasadzeń zastępczych. Wyjaśnił, że w pasie drogowym [...] nie przewidziano nowych nasadzeń, gdyż szerokość pasa drogowego nie pozwala na nasadzenie nowych drzew bez stworzenia zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego i pieszego. Podkreślił, że w przypadku nasadzeń zastępczych niebanalną rolę odgrywa specyfika terenu, na której mają one być wykonane. Natomiast praktyka dokonywania w pasach drogowych nasadzeń zastępczych przyczynia się do zmniejszania bezpieczeństwa użytkowników dróg. Skarżący wskazał na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1518 – dalej "rozporządzenie MI"), zwracając uwagę na zapisy dotyczące "strefy bez przeszkód" oraz bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Zdaniem skarżącego, z obszaru pasa drogowego należy eliminować wszelkie przeszkody, a więc i drzewa, które negatywnie wpływają na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Skarżący zaakcentował również, że zgodnie z art. 83c ust. 3 u.o.p., wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa może być uzależnione od określonych przez organ nasadzeń zastępczych drzewa. Warunek ten nie jest zatem obligatoryjny, a wskazany przepis jest przykładem instytucji uznania administracyjnego. Zdaniem skarżącego rekompensata w postaci nasadzeń zastępczych nie powinna zostać zastosowana w przedmiotowej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (SKO) decyzją z dnia 4 grudnia 2024 r. nr SKO.V/28/329/2024 26, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przedstawiło przebieg postępowania w sprawie oraz stan prawny odnoszący się do przedmiotu objętego decyzją. Stwierdziło, iż organ I instancji wykazał, że na terenie wskazanej działki jest miejsce do dokonania nasadzeń zastępczych. Uznało, że ani przepis prawa, czy też względy bezpieczeństwa powszechnego nie stoją na przeszkodzie dokonania wskazanych nasadzeń. SKO nie podzieliło zarzutów odwołania. Stwierdziło, że organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a zawarta w decyzji organu I instancji argumentacja przemawia w sposób bezsprzeczny za zasadnością nałożonego obowiązku. W ocenie SKO organ I instancji odniósł się do wszystkich wskazanych w art. 83c ust. 4 u.o.p. punktów jak i rzetelnie zbadał dostępność miejsc do nasadzeń zastępczych. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżący reprezentowany przez pełnomocnika zaskarżył decyzje SKO w całości zarzucił jej naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji Wójta, w części zobowiązującej skarżącego do dokonania nasadzeń zastępczych i pisemnego poinformowania organu I instancji o ich wykonaniu oraz brak przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w sytuacji w której decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 136 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i brak uwzględnienia, iż nałożenie na skarżącego obowiązku wykonania nasadzeń zastępczych stoi w sprzeczności z interesem społecznym w postaci zapewnienia bezpieczeństwa na drodze publicznej oraz ciążącym na zarządcy drogi obowiązku zapewnienia bezpieczeństwa na drodze publicznej; § 78 ust. 2 pkt 6 w związku z § 4 pkt 21 w związku z § 7 rozporządzenia MI, poprzez ich niezastosowanie, polegające na wadliwym uznaniu, że organ I instancji rozważając dokonanie nasadzeń zastępczych w miejscu ich usunięcia, wziął pod uwagę odległość nasadzeń od skrajni jezdni i przepisy techniczno-budowlane dotyczące dróg publicznych, podczas gdy proponowana lokalizacja nasadzeń zastępczych negatywnie wpłynie na bezpieczeństwo użytkowników drogi. Wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego w wysokości prawem przepisanej. W uzasadnieniu podniósł, że nałożenie obowiązku dokonania nasadzeń zastępczych było niezasadne. Powołał się na rozporządzenie MI, zgodnie z którym zarządca drogi w ramach bieżącego utrzymania podejmuje czynności techniczne i organizacyjne co najmniej w zakresie utrzymania; roślinności w pasie drogowym w sposób, który umożliwia jej prawidłową wegetację oraz uniemożliwia jej negatywny wpływ na drogę w trakcie rozrostu, a w szczególności ingerencję w skrajnię lub ograniczenie widoczności. Skarżący podkreślił, iż ochrona przyrody nie powinna być realizowana z wykorzystaniem nadmiernie intensywnego instrumentarium stwarzającego zagrożenie dla bezpieczeństwa osób i ich mienia. W jego ocenie wartość w postaci ochrony życia i zdrowia ludzkiego stanowi dobro wyższej rangi niż dobro w postaci ochrony przyrody. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Podtrzymało dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie oraz argumentację prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j Dz.U. z 2024 r. poz. 935 – dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2024 r., poz. 1267) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Przeprowadzona zgodnie z kryterium legalności kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że rozstrzygnięcie organu administracji publicznej jest zgodne z prawem. Zarzuty skargi okazały się niezasadne. Przedmiotem kontroli rozpoznawanej sprawy w oparciu o wymienione powyżej kryteria, stała się decyzja SKO z dnia 4 grudnia 2024 r. nr SKO.V/28/329/2024 utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, który wydał skarżącemu zezwolenie na usunięcie jednego drzewa rosnącego w pasie drogowym, nie naliczył opłaty za usunięcie przedmiotowego drzewa, ustalił termin jego usunięcia oraz ustalił termin wykonania nasadzeń zastępczych. W rozpatrywanej sprawie bezsporna jest kwestia udzielenia zezwolenia na usunięcie drzewa. Rozstrzygnięcie organów administracji w tym zakresie jest prawidłowe. Drzewo było w złej kondycji i stanowiło zagrożenie dla ruchu na jezdni. Tym bardziej zasadne było zwolnienie adresata decyzji z opłaty za usunięcie drzewa. Skarżący kwestionuje jedynie zasadność nałożenia obowiązku nasadzeń zastępczych. Zgodnie z art. 83c ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2024 r. poz. 1478 -dalej "u.o.p.") wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu może być uzależnione od określonych przez organ nasadzeń zastępczych lub przesadzenia tego drzewa lub krzewu. Jednocześnie ust. 4 tego artykułu stanowi, że "organ, wydając zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu uzależnione od wykonania nasadzeń zastępczych, bierze pod uwagę w szczególności dostępność miejsc do nasadzeń zastępczych oraz następujące cechy usuwanego drzewa lub krzewu: 1) wartość przyrodniczą, w tym rozmiar drzewa lub powierzchnię krzewów oraz funkcje, jakie pełnią w ekosystemie; 2) wartość kulturową; 3) walory krajobrazowe; 4) lokalizację. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych uzależnienie wydania zezwolenia na usunięcie drzewa od dokonania nasadzeń zastępczych ma charakter fakultatywny, na co słusznie wskazał skarżący. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 lutego 2023 r. (sygn. III OSK 6980/21 – wszystkie orzeczenia za CBOSA) wskazał, że "art. 83c ust. 3 u.o.p. nie uzależnia wydania zezwolenia na usunięcie drzew od zastąpienia ich innymi drzewami, ale daje organowi możliwość uzależnienia udzielenia stosownego zezwolenia od nasadzenia zastępczego. To organ decyduje, czy dla środowiska kompensacja przyrodnicza jest bardziej korzystna, czy też korzystniejszym rozwiązaniem jest uiszczenie opłaty za usunięcie drzew. Zatem, nie w każdym przypadku organ musi wydać zezwolenie uwarunkowane dokonaniem nasadzeń zastępczych". Podobnie tutejszy Sąd w wyroku z dnia 25 kwietnia 2024 r. (sygn. II SA/Gl 135/24) podkreślił, iż "udzielenie bądź odmowa udzielenia zezwolenia odbywa się w ramach uznania administracyjnego. Stosując art. 83c ust. 3 i ust. 4 u.o.p. organy orzekają w ramach uznania administracyjnego, o czym świadczy użyty w art. 83c ust. 3 u.o.p. zwrot "może być uzależnione". Oznacza to, że nałożenie obowiązku nasadzeń zastępczych przez organ wydający zezwolenie ma charakter fakultatywny. Wnioskowanie zaś o odstąpienie przez organ od nałożenia obowiązku nasadzeń zastępczych nie jest dla niego wiążące". Rozważania powyższe należy oceniać z uwzględnieniem treści art. 2 ust. 1 (in principio) ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym "ochrona przyrody, w rozumieniu ustawy, polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody". W takim rozumieniu "uszczerbek w świecie roślinnym winien być "naprawiany". W konsekwencji można rozważać, czy regułą nie jest tu nakazywanie dokonania nasadzeń zastępczych. Wskazał to między innymi WSA w Łodzi w wyroku 18 czerwca 2021 r. (sygn. II SA/Łd 224/20) stwierdzając, że "przepis art. 83c ust. 3 u.o.p. należy interpretować i stosować w ten sposób, że jakkolwiek w ramach decyzji udzielającej zezwolenia na usunięcie drzewa (drzew) orzeczenie obowiązku dokonania przez jej adresata nasadzeń zastępczych ma charakter fakultatywny, to odstępując od nałożenia tego obowiązku organ wydający decyzję jest zobligowany do szczegółowego uzasadnienia przyczyn, ze względu na które nie przewidział w swoim rozstrzygnięciu konieczności dokonania kompensacji przyrodniczej w postaci takich nasadzeń. Powody takie powinny przy tym świadczyć o braku możliwości, w okolicznościach danego przypadku, dokonania nasadzeń zastępczych lub ich niecelowości, tudzież organ powinien wskazać, iż podjął lub podejmuje innego rodzaju działania stanowiące wystarczającą kompensację wobec straty w przyrodzie wynikającej z usunięcia drzewa (drzew), na którą organ wyraził zgodę w swojej decyzji". W rozpatrywanej sprawie wydano zezwolenie na usunięcie drzewa zagrażającego bezpieczeństwu. Wydanie tego aktu poprzedziło przeprowadzenie oględzin. W konsekwencji organ uznał, że zasadne jest dokonanie nasadzenia zastępczego w postaci dwóch drzew liściastych. Pozostawiono tu jednocześnie skarżącemu dużą swobodę (jako podmiotowi zarządzającemu drogą) w lokalizacji nasadzenia wskazując całą działkę stanowiącą fragment pasa drogowego. Jest to rozstrzygnięcie zgodne z prawem. Analizując treść skargi można dojść do wniosku, że skarżący w ogóle kwestionuje zasadność istnienia drzew w pasie drogowym. Ale takie stanowisko nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym prawie. Adresat decyzji zarzuca organom administracji w tym zakresie naruszenie przepisów rozporządzenia MI. Zdaniem składu orzekającego właśnie te przepisy określają obowiązki zarządcy drogi odnośnie postępowania z roślinnością w pasie drogowym. W § 113 ust. pkt 2 tego aktu wskazano wyraźnie, że zarządzający drogą w ramach bieżącego utrzymania podejmuje czynności techniczne i organizacyjne co najmniej w zakresie utrzymania: roślinności w pasie drogowym w sposób, który umożliwia jej prawidłową wegetację oraz uniemożliwia, jej negatywny wpływ na drogę w trakcie rozrostu, a w szczególności ingerencję w skrajnię lub ograniczanie widoczności. Przepisy prawa nie zakazują sadzenia drzew w pasie drogowym. Zobowiązują za to zarządcę drogi do odpowiedniego postępowania z nimi. Inaczej mówiąc przywołane przez skarżącego przepisy nie zakazują (a nawet nie ograniczają) możliwości dokonywania nowych nasadzeń. Bo drzewa jako takie nie stanowią zagrożenia. Zagrożeniem jest ich niewłaściwy stan. A taki może powstać w przypadku niewywiązywania się przez zarządcę drogi ze swoich obowiązków. Zapewne, z punktu widzenia skarżącego, najprostszym rozwiązaniem byłoby tu zupełne usunięcie drzew z pasa drogowego. Ale na przeszkodzie temu stoi ogólna reguła wyrażona w art. 2 ust. 1 u.o.p. Nie bez znaczenia w rozpatrywanej sprawie jest również to, że w wydawaniu spornego zezwolenia brał organ wyspecjalizowany w zakresie ochrony przyrody jakim jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Nie zajął on stanowiska co do prawidłowości projektu decyzji, co jest równoznaczne z jej aprobatą. Chybiona jest argumentacja skargi dotycząca ewentualnych zagrożeń wynikających z posadzenia nowych drzew. Jak wcześniej wskazano, rolą zarządcy drogi jest niedopuszczenie do powstania takowych. Zwłaszcza, że skarżący zyskał sporą swobodę w wyborze miejsca zasadzenia rośliny. Ewentualne zagrożenia mogą pojawić się za kilkadziesiąt lat, oczywiście przy założeniu, że zarządca drogi nie będzie wykonywał swoich obowiązków. Sąd nie dopatrzył się podnoszonych naruszeń przepisów postępowania mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie, w tym przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 136 § 1 k.p.a., a w konsekwencji również art. 138 § 2 k.p.a. Postępowanie zostało przeprowadzone w sposób zgodny z regułami wynikającymi z przepisów postępowania, w tym prawidłowego zastosowania przepisów określających zasady związane z gromadzeniem dowodów, ich oceną oraz uzasadnieniem wydanych decyzji. Przeprowadzono oględziny, w wyniku których ustalono, że "stare" drzewo należy usunąć, jednocześnie stwierdzono zasadność dokonania nasadzenia następczego. Stwierdzenie tego ostatniego nie wymaga szczególnego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, zwłaszcza że przepisy techniczne nie wprowadzają tu żadnych rygorów. Zasadnie zatem SKO utrzymało decyzję organu I instancji. Biorąc powyższe pod uwagę, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.