II SA/Gl 236/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Beata Malcharek, po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę Wnioskiem z dnia [...] 2004 r. "A" sp. z o.o. w C. jako inwestor zastępczy dla "B" w C., wystąpiło o wydanie pozwolenia na budowę budynku X w C. przy ulicy A nr X, na działkach [...],[...],[...],[...] k.m. [...]. Decyzją z dnia [...] r. działając z upoważnienia Prezydenta Miasta C. Naczelnik Wydziału Administracji Architektoniczno-Budowlanej Urzędu Miasta C. zatwierdził projekt budowlany i udzielił "B" z siedzibą w C., w imieniu której wystąpiło w "A" sp. z o.o. w C. o pozwolenie na budowę budynku X. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia przywołał przepisy art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. W krótkim uzasadnieniu wyjaśnił, że przedmiotowa budowa zgodna jest z przepisami prawa budowlanego oraz decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] r. Odwołanie od tej decyzji wniósł M. K.. W odwołaniu tym wskazując na naruszenie przepisów art. 28 ust. 2, art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 144 Kodeksu cywilnego, zwrócił się o uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania względnie o uchylenie decyzji i wydanie decyzji odmawiającej pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu, w którym nie brał udziału jako strona, chociaż jego nieruchomość położona jest naprzeciw miejsca planowanej inwestycji i oddalona od planowanego sześciokondygnacyjnego budynku w odległości mniejszej niż 10 m. Zarzucił, że tak wysoki budynek pozbawi jego nieruchomość światła od strony południowej, zatem w zasadzie pozbawi ją światła słonecznego. Wyjaśnił, że w budynku znajdują się także pomieszczenia biurowe, więc tak wysoki budynek po drugiej stronie ulicy, spowoduje w konsekwencji, że jednopiętrowy jego budynek stanie się budynkiem właściwie całkowicie zacienionym. Zwrócił uwagę, że kwestionowany budynek zachwieje dotychczasowy porządek architektoniczny ulicy, gdyż w bliskiej odległości znajdują się budynki najwyżej trzy-czterokondygnacyjne. Analizując zatwierdzony projekt budowlany, dodał, że jest on sprzeczny z art. 5 ust. 1 pkt 9 i ust. 2 – gdyż naruszone zostały uzasadnione interesy osób trzecich, a także § 44 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, pozostawiając budynek zbyt wysoki w stosunku nie tylko do jego nieruchomości ale także w stosunku do innych otaczających go nieruchomości. Rozpatrując wniesione odwołanie, Wojewoda [...], powołując się na art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 82 ust. 3 i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu wyjaśnił, że projektowany budynek X zlokalizowany jest w odległości 20 m od budynku odwołującego się i jest oddzielony ulicą A. Jego usytuowanie odpowiada wymogom określonym w § 13 warunków technicznych, czyli umożliwia naturalne oświetlenie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Zgodnie z powołanym przepisem odległość pomiędzy tymi dwoma budynkami powinna wynosić 18,40 m, podczas gdy faktycznie jest równa 20 m. Złożony projekt budowlany został pozytywnie zaopiniowany przez "C" w K. i nie jest to inwestycja mogącą znacząco oddziaływać na środowisko. W ocenie organu planowana inwestycja zgodna jest z zatwierdzonym projektem budowlanym i nie narusza interesu osób trzecich, a kwestia zmniejszenia wartości majątkowej nieruchomości sąsiedniej nie może być przedmiotem niniejszego postępowania. Nadto organ odwoławczy wskazał, że stroną w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę jest wyłącznie inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W związku z takim uregulowaniem organy architektoniczno-budowlane nie mogą automatycznie przyjmować, że każdy właściciel nieruchomości sąsiedniej jest stroną w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Uznając, że nieruchomość odwołującego się nie jest położona w obszarze oddziaływania inwestycji, Wojewoda uznał, iż skarżący nie posiada interesu prawnego uzasadniającego jego udział w niniejszej sprawie. Dlatego też organ pierwszej instancji słusznie nie uznał odwołującego się za stronę postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, a w postępowaniu odwoławczym postępowanie należało umorzyć. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł M. K.. Stwierdzając naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, art. 10 § 1 i art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz § 13 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie zwrócił się o zmianę zaskarżonej decyzji oraz wydanie decyzji odmawiającej pozwolenia na budowę w oparciu o przedłożony projekt, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi powtórzył argumenty zaprezentowane już w odwołaniu. Podkreślił, że decyzja pierwszej instancji zapadła bez udziału strony, czym został naruszony art. 10 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego . Wskazał nadto, że źle został zinterpretowany art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Z taką interpretacją art. 28 ust. 2 nie może się zgodzić, gdyż w jego odczuciu jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Wyjaśnił, że wzniesienie planowanego budynku, zablokuje ruch na ulicy A, która i tak jest bardzo obciążona i ulega zakorkowaniu. Dla tak dużej inwestycji nie przewidziano bowiem odpowiedniej ilości miejsc parkingowych. Wyjaśnił, że laboratoria podobnego typu powinny być lokalizowane na obrzeżach miasta, nie zaś w jego centrum, gdzie w pobliżu mieszczą się budynki mieszkaniowe i usługowe – np. "D". Dodatkowym mankamentem jest wysokość planowanego budynku, która odbiega od istniejącej zabudowy dwupiętrowej i wpływa na zacienianie budynków sąsiednich, w tym także jego nieruchomości. Wznoszony budynek ograniczy dostęp do światła od strony frontowej – południowej jego nieruchomości. Z powodu podniesionych okoliczności, uważając, że został naruszony jego interes, uznał, że powinien uczestniczyć w postępowaniu. Wskazał także, że planowana inwestycja narusza przepis § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, uznając, że nie zostały spełnione normy odległości, co wpłynęło na zacienienie jego budynku. Dorzucił, że jego budynek objęty jest ochroną konserwatorską, posiada kartę ewidencji zabytków i wykonywanie robót budowlanych w takim otoczeniu wymaga uzgodnienia właśnie z konserwatorem zabytków (przez co naruszony został art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Z powyższych powodów uznał, że jego prawa zostały naruszone. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi w całości, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił, że podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami może być uwzględniony dopiero po uwzględnieniu wniosku skarżącego o wpis do rejestru zabytków, co do tej pory nie nastąpiło. W piśmie procesowym, uczestnik postępowania "D" w C. podniósł, że realizowana inwestycja pozostaje sprzeczna z art. 5 ustawy prawo budowlane, a także nie uwzględnia przepisów dotyczących warunków technicznych jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie, czym naruszają m.in. zasady bezpieczeństwa pożarowego. W jego opinii nie zostały zachowane odległości od budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, co z uwagi na charakter inwestycji stwarza zagrożenie dla ludzi. Dodatkowo wskazał, że zatwierdzony projekt budowlany, nie zabezpiecza wystarczającej ilości miejsc postojowych, co może spowodować zakorkowanie i tak już ruchliwej ulicy. Na rozprawie w dniu 3 marca 2006 r. skarżący potrzymał swoje stanowisko wyrażone w skardze. Dodał, iż opinia rzeczoznawcy odnośnie dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi nie jest trafna. Już wybudowany szkielet budynku mocno zacienia jego budynek. Z racji naruszenia przepisów w tym zakresie stwierdził, że powinien być uznany za stronę postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Dodał, że podane odległości nie zostały ustalone prawidłowo. Stwierdził dodatkowo, że wykonywana budowa spowodowała pęknięcia ścian w jego budynku. Pełnomocnik uczestnika postępowania – "B" w C., przedkładając wykonane zdjęcia, stwierdził, że planowana inwestycja nie zacienia nieruchomości skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd w granicach skargi, w oparciu o art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, nie dopatrzył się uchybień, które skutkować powinny wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Wbrew stanowisku skarżącego, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa procesowego jak i naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie. W tym miejscu należy podkreślić, że sądy administracyjne sprawując kontrolę działalności administracji publicznej, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) dokonują jej pod względem zgodności z prawem. W niniejszej sprawie orzekające w sprawie organy ustaliły, a skarżący tego nie kwestionuje, że jego działka nie graniczy bezpośrednio z działką objętą pozwoleniem na budowę. Podczas gdy budowa X zlokalizowana jest na działkach przy ulicy A nr Y, jego nieruchomość położona jest przy ulicy A nr Z i oddzielona od przedmiotowej inwestycji właśnie ulicą A. Graniczy zatem z realizowaną inwestycją poprzez drogę stanowiącą własność gminy. Na podstawie art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego podmiotem uprawnionym do udziału w postępowaniu administracyjnym jest ten, kto ma w tym interes prawny. Natomiast podmiotem uprawnionym do udziału w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę, na zasadzie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. w brzmieniu obecnie obowiązującym, jest inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści oraz zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 20 cytowanej ustawy przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Obszar ten ustala się w oparciu o przepisy prawa powszechnie obowiązującego, które regulują przede wszystkim problematykę odległości budynków i związanych z nimi urządzeń od innych obiektów i granic nieruchomości. W założeniu zatem wyżej przytoczonej regulacji tkwi zasada, iż aby mieć przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, należy wykazać interes prawny w danym postępowaniu. Pojęcie zaś interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, to znaczy, że musi wynikać z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej stanowiącej podstawę tego uprawnienia lub obowiązku. W przypadku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przedstawione założenia podlegają dalszym ograniczeniom – zarówno podmiotowym (stronami są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy) jak i przedmiotowym (nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu). Wyrazem interesu prawnego właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości jest możliwość zastosowania normy prawa materialnego w związku z pozostawieniem ich nieruchomości w obszarze oddziaływania realizowanego obiektu. Dlatego też każde, umocowane w konkretnym przepisie prawnym ograniczenie sposobu zagospodarowania lub korzystania z takiej nieruchomości, będące oddziaływaniem planowanego obiektu sprawia, że właściciel takiej nieruchomości uzyskuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Nie można natomiast uznać za stronę tego postępowania podmiotu, który zamiast wymaganego interesu prawnego może wskazać na interes faktyczny, czyli taki stan, w którym wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, ale nie może tego zainteresowania poprzeć konkretnym wskazaniem naruszonego przepisu prawa powszechnie obowiązującego. W rozpatrywanej sprawie należy podzielić stanowisko orzekających w sprawie organów – organu pierwszej instancji, który nie przyznał skarżącemu atrybutu strony i nie powiadomił go o toczącym się postępowaniu i organu odwoławczemu, który także nie podzielił twierdzenia skarżącego, że został naruszony jego interes prawny i umorzył postępowanie odwoławcze. Skarżący swój interes prawny wywodzi z naruszenia § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie, stwierdzając, że została naruszona odległość umożliwiająca naturalne oświetlenie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Kwestionuje on podane przez organy odległości, zarzucając całkowite zacienienie jego nieruchomości poprzez planowaną inwestycję. Dokonując analizy przedłożonych w sprawie dokumentów oraz porównania stanowisk organu i skarżącego, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa. Organ odwoławczy przeprowadził badanie nasłonecznienia mieszkania skarżącego położonego na nieruchomości przy ulicy A nr Z, z którego wynika, że w mieszkaniu na piętrze budynku słońce jest prawie przez cały dzień, z przerwą w godzinach od 905 do 1010, a w pomieszczeniach biura na parterze – słońca brak od 905 do 1350. Z dostępnych materiałów wynika także, że zachowane zostały wymagane odległości, przewidziane w § 13 warunków technicznych. Zgodnie z tym przepisem, odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinna być taka, aby umożliwić naturalne oświetlenie tych pomieszczeń. Wymóg ten uznaje się za spełniony, gdy między ramionami kąta 60o, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się część tego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania – dla obiektów o wysokości do 35 m. Wyliczona według powyższych zasad wysokość wynosi [...] m, natomiast rzeczywista odległość pomiędzy budynkami wynosi od 20 do 22 m. Zatem wskazane powyżej przepisy nie zostały naruszone. Można nadto wskazać, że zgodnie z zapisem ust. 4 cytowanego paragrafu, w zabudowie śródmiejskiej, z którą niewątpliwie mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, odległości o których mowa w analizowanym § 13 ust. 1, mogą być zmniejszone o połowę. Należy podkreślić, że z przedłożonego projektu budowlanego nie wynika, by inwestor skorzystał z tej możliwości (zmniejszenia wymienionych odległości), a organy powołując się na ten zapis starały się tylko podkreślić taką możliwość, wskazując na inny stan faktyczny. Ponieważ odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji przysługuje jedynie stronie postępowania (art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego), a skarżącemu przymiot strony nie przysługiwał, zasadnie zaskarżoną decyzją orzeczono o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (zob. uchwała NSA z 5 lipca 1999 r., sygn. OPS 6/99 – ONSA 1999, z. 4, poz. 119). Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzywszy się w postępowaniu organów administracyjnych naruszenia prawa, stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.