II SA/Gl 236/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek ( spr.) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2006 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę Decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku E. P., orzeczono o zatwierdzeniu projektu realizacyjnego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z wydzielonym sklepem – kontynuacja robót. Następnie pismem z dnia [...] r. J. i B. G. zwrócili się do Starosty Powiatu L. o interwencję w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania powyższego budynku na hotel, motel, restaurację i bar, oświadczając iż nie wyrażają zgody na taki sposób użytkowania z uwagi na uciążliwości w postaci hałasu i faktu usytuowania budynku w odległości 3 m od granicy ich działki i posiadania 10 otworów okiennych i otworu drzwiowego. Z kolei Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. w dniu [...] r. powiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie powyższego budynku, a po przeprowadzeniu oględzin, postanowieniem z dnia [...] r. organ ten nakazał inwestorowi E. P. sporządzenie i przedstawienie inwentaryzacji wybudowanego budynku oraz opinii technicznej w sprawie jakości wykonanych robót budowlanych. Powyższe postanowienie zostało uchylone w zakresie terminu, a w pozostałym zakresie utrzymane w mocy na podstawie postanowienia Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...]. Następnie po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. nakazał E. P. dostarczenie w terminie 30 dni od daty doręczenia decyzji projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz zmiany sposobu przeznaczenia na budynek mieszkalny z usługami agroturystycznymi z uwzględnieniem wymagań przewidzianych w obowiązujących przepisach prawa – w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji powołał przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 59 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888). W uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego powołując się na wynik oględzin, wskazał iż budynek został zlokalizowany na działce zgodnie z zatwierdzonym planem zagospodarowania i zgodnie z obowiązującymi wówczas warunkami, wynikającymi z rozp. MAGTiOŚ z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.). Jednakże inwestor dopuścił się odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, polegającego na: - zmianie części sklepowej na jadalnie agruturystyczne, - wykonaniu dwóch pomieszczeń gospodarczych w piwnicy, - likwidacji sanitariatów i odcinka ściany konstrukcyjnej na parterze, - zmianie ilości pomieszczeń na piętrze, - zmianie elewacji zachodniej, polegającej na zmianie konstrukcji dachu i elewacji. Ponadto, organ I instancji stwierdził, iż obiekt jest użytkowany bez zgłoszenia zakończenia budowy i zmieniono sposób użytkowania, określony w zatwierdzonym projekcie. Organ zauważył też, że decyzja o pozwoleniu na budowę z [...] r. nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, zaś kwestionowany przez sąsiadów otwór okienny od strony wschodniej, był przewidziany w zatwierdzonym tą decyzją projekcie budowlanym, zaś jego wielkość nie narusza stanu zgodnego z prawem. W odwołaniu J. G. zarzucił, iż decyzja organu I instancji sankcjonuje stan przeszły, jak i obecny, bowiem inwestor już w czasie podjęcia i realizacji budowy opierał się na projekcie, przewidującym funkcję motelowo-restauracyjną. Realizowana inwestycja narusza zaś jego interesy jako właściciela nieruchomości sąsiedniej z uwagi na usytuowanie budynku niezgodnie z prawem, bowiem budynek z otworami winien być posadowiony w odległości 4 metrów od granicy. Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, uchylono decyzję organu I instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 kpa. Zdaniem organu odwoławczego, w dotychczasowym postępowaniu pominięto bowiem kwestię zgodności zmiany sposobu użytkowania z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani też nie ustalono dotychczasowego faktycznego sposobu użytkowania obiektu, opierając się jedynie na deklaracjach inwestora o prowadzeniu usług agroturystycznych. W ocenie organu II instancji, w odrębnym postępowaniu należy rozstrzygnąć też sprawę nielegalnego użytkowania obiektu od [...] r., a mianowicie bez wymaganego zgłoszenia zakończenia robót budowlanych. Stąd też zachodziły podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania, organ stwierdził, że zarówno usytuowanie obiektu, jak i istnienie otworu okiennego w ścianie wschodniej, zwróconej w stronę działki odwołującego się nie stanowi odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę, zaś decyzja ta nadal znajduje się w obrocie prawnym i nie podlega weryfikacji w niniejszym postępowaniu. W skardze do sądu administracyjnego, błędnie zatytułowanej odwołaniem, J. G. ponawiając dotychczasowe zarzuty, wniósł o rozstrzygnięcie sprawy zgodności posadowienia spornego budynku z prawem, a nie – z projektem budowlanym oraz wydanie nakazu likwidacji okna kuchennego umieszczonego centralnie na jego podwórze. Zdaniem skarżącego, bezzasadne jest powoływanie się na projekt budowlany, jako że powstał on już po rozpoczęciu prac budowlanych i od początku nosił cechy budynku hotelowo-restauracyjnego, zatwierdzonego jako budynek mieszkalny z wydzieloną częścią na sklep. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej, podnosząc dodatkowo, iż kwestia usytuowania budynku na działce i wynikających z tego ograniczeń m.in. w zakresie otworów okiennych i drzwiowych, powinna być uwzględniona w projekcie zamiennym. W toku rozprawy sądowej skarżący podtrzymując skargę, wyjaśnił iż istota sporu dotyczy istnienia otworu okiennego w ścianie budynku, usytuowanego w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z jego posesją. Powołując się na decyzję Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] r. nr [...] o nakazaniu wstrzymania robót budowlanych, skarżący podtrzymał zarzut o samowolnym podjęciu budowy, którą zalegalizowała późniejsza decyzja, a dodatkowo wskazał na usytuowanie budynku z naruszeniem linii zabudowy, określonej w planie zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżona decyzja kasacyjna nie narusza prawa. W pierwszym rzędzie wyjaśnić przyjdzie, iż zarzuty skarżącego sprowadzają się do negowania zgodności z prawem decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu realizacyjnego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z wydzielonym sklepem – kontynuacja robót. Zdaniem skarżącego, decyzja ta wydana została po rozpoczęciu budowy (co zresztą wynika wprost z jej treści) i po uprzednim wydaniu nakazu wstrzymania robót budowlanych, legalizując w istocie samowolę budowlaną i to przy niezgodnym z prawem usytuowaniu obiektu z przekroczeniem linii zabudowy, zaprojektowaniu 10 otworów okiennych i otworu drzwiowego w ścianie, usytuowanej w odległości ok. 3 m od granicy jego działki, a wreszcie, obiekt od początku przewidziany był jako hotel, motel, restauracja i bar. Stąd też skarżący postulował o wydanie nakazu zamurowania przynajmniej jednego otworu okiennego, usytuowanego centralnie. Wyjaśnić jednak przyjdzie, iż sądowa kontrola decyzji sprawowana jest w aspekcie zgodności z prawem, a przy tym sąd administracyjny wyposażony jest jedynie w kompetencje kasacyjne, nie rozstrzygając merytorycznie spraw administracyjnych (art. 145 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przedmiotem niniejszego postępowania sądowego była zaś ocena legalności decyzji Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Stąd też w ramach niniejszego postępowania skład orzekający nie był władny do badania zgodności z prawem kwestionowanej przez skarżącego decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] r., a tym bardziej nie było możliwe jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Decyzja ta podjęta została bowiem na podstawie art. 28 i nast. uchylonej już ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), a więc w trybie przepisów o udzielaniu pozwolenia na budowę. Tymczasem z dniem 1 stycznia 1998 r. zmieniono regulację ustawową w zakresie właściwości organów, spełniających zadania uregulowane ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118). Udzielanie pozwoleń na budowę w aktualnym stanie prawnym należy do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej, zaś organem wyższego stopnia jest wojewoda (art. 80 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r.). Zatem organy nadzoru budowlanego II instancji, orzekające w niniejszej sprawie nie były władne do oceny zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej w [...] r. i jak prawidłowo wyjaśnił organ odwoławczy, dopóki decyzja ta nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego w innym trybie, miała walor wiążący z mocy art. 16 kpa w niniejszej sprawie. Organy nadzoru budowlanego, będąc związanymi udzielonym pozwoleniem na budowę, zgodnie z właściwością rzeczową, mogłyby zatem ocenić prowadzone roboty budowlane i podjąć działania w zakresie stwierdzonego istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego) i to przy założeniu zgodności z prawem pozwolenia na budowę. Zarzuty skarżącego nie mogły zatem odnieść skutku w niniejszym postępowaniu. Nie pozbawia to jednak skarżącego ochrony prawnej. Możliwe jest bowiem złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] r. Do rozpoznania takiego wniosku właściwy jest jednak Wojewoda Ś. w odrębnym postępowaniu. Nadto, wydana przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie decyzja z art. 138 § 2 kpa, umożliwia skarżącemu złożenie wniosku o wdrożenie takiego postępowania. Wyjaśnić też przyjdzie, iż o ile wniosek taki zostanie złożony, niniejsze postępowanie przed organami nadzoru budowlanego winno ulec zawieszeniu do czasu rozpatrzenia powyższego zagadnienia wstępnego z mocy art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę w odrębnym postępowaniu, stanowić będzie podstawę do podjęcia innych działań mających na celu doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych – oraz w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, nakłada się bowiem jedynie w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. W tym miejscu wskazać też przyjdzie, iż skutkiem wydania takiej decyzji jest uchylenie pozwolenia na budowę (art. 36a) ust. 2 Prawa budowlanego). Wreszcie, wyjaśnić należy, iż tryb z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, ma na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Przedłożony przez inwestora projekt zamienny winien spełniać wymogi projektu budowlanego i przed zatwierdzeniem podlega ocenie zgodnie z art. 34 i art. 35 Prawa budowlanego. Oznacza to, iż sprawdzeniu podlega zgodność projektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami techniczno-budowlanymi, obowiązującymi w dacie rozpoznania sprawy przez organy nadzoru budowlanego. Norma intertemporalna, zawarta w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., nie ma bowiem zastosowania w niniejszej sprawie. Żaden przepis prawa budowlanego nie daje zatem podstawy do stosowania przepisów techniczno-budowlanych, obowiązujących w dacie wydania w [...] r. decyzji o pozwoleniu na budowę. Skutkiem odstępstwa od pozwolenia na budowę jest więc obowiązek doprowadzenia obiektu budowlanego do przepisów techniczno-budowlanych, określonych przepisami rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Przepis § 12 ust. 3 pkt 1 lit. b cyt. rozp. jednoznacznie przewiduje zaś, iż ściana z otworami okiennymi lub drzwiowymi musi być usytuowana w odległości 4 m od granicy. Tymczasem jest poza sporem, iż w niniejszej sprawie odległości taka nie jest zachowana. Stąd też doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem musi polegać na likwidacji otworów w ścianie, usytuowanej w odległości od granicy, mniejszej niż 4 m. Wydanie takiego nakazu nie jest możliwe w postępowaniu sądowym, jako że jak już wyżej wyjaśniono, sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy administracyjnego poprzez wydanie orzeczenia, zmieniającego decyzję administracyjną. Tymczasem zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 kpa i prawidłowo wskazuje na potrzebę oceny zgodności robót budowlanych z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stąd też Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, jako że jej zarzuty dotyczą decyzji o pozwoleniu na budowę, która nie podlegała kontroli w niniejszym postępowaniu. W tej sytuacji skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. SW