II SA/Gl 236/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda,, Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Protokolant Izabela Maj- Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2014 r. sprawy ze skargi K.S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stanu technicznego obiektu oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. K. S. powiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z R. o złym stanie technicznym budynku przy ul. [...], który jej zdaniem grozi zawaleniem, z czego nie zdaje sobie sprawy zamieszkały tam jej ojciec J. P.. Na tej podstawie domagała się wezwania go przez organ do usunięcia zagrożenia przez nakazanie wykonania remontu dachu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. w dniu [...] r. przeprowadził kontrolę stanu technicznego powyższego budynku mieszkalnego w trybie art. 81 ust. 4 i art. 81a ust. 1 Prawa budowlanego, z których to czynności sporządzono protokół i materiał fotograficzny, nie stwierdzając stanu bezpośredniego zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi oraz mienia. Następnie pismem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta R. wezwał K. S. do wykazania interesu prawnego w sprawie stanu technicznego przedmiotowego budynku – poprzez wykazanie prawa własności bądź prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości, na której jest on zlokalizowany lub nieruchomości sąsiednich wyznaczając 14 – dniowy termin. Jednocześnie organ poinformował o wynikach kontroli z dnia [...]r. W odpowiedzi K. S. pismem z dnia [...] r. wniosła o uznanie ją za stronę postępowania, wyjaśniając że jest córką właściciela, zaś działania podjęła w związku z treścią art. 304 § 1 Kpk, który to przepis określa społeczny obowiązek zawiadomienia właściwego organu o zaistnieniu stanu przestępstwa, które w odniesieniu do prawa budowlanego, dotyczy zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi. Następnie J. P. przedłożył organowi protokół nr [...] z dnia [...] r., sporządzony przez mgr inż. S. P. (uprawnienie budowlane nr [...] w zakresie projektowania, kosztorysowania i nadzoru budowlanego), w którym na podstawie okresowej kontroli stwierdzono, że obiekt spełnia warunki dalszego bezpiecznego użytkowania w jego podstawowym i aktualnym zakresie wykorzystywania. Nadto J. P. złożył protokół nr [...] z dnia [...] r., dotyczący kontroli instalacji elektrycznej oraz protokół z dnia [...] r. z okresowej kontroli przewodów kominowych. W tym stanie rzeczy PINB dla Miasta R. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], podjętym na podstawie art. 61a Kpa, po rozpatrzeniu wniosku K. S. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stanu technicznego jednorodzinnego budynku mieszkalnego, położonego przy ul. [...] w R.. W uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego I instancji podniósł, że w trakcie postępowania wyjaśniającego po zbadaniu księgi wieczystej Kw nr [...], ustalono że właścicielami przedmiotowej nieruchomości zgodnie z treścią Działu II są J. P. i J. P.. Natomiast K. S. wykazała w tej sprawie interes faktyczny, nie wykazując jednak interesu prawnego. Stąd też zdaniem organu, nie przysługuje jej status strony w postępowaniu. Nadto, organ I instancji powołując się na wynik kontroli z dnia [...] r. oraz przedstawione przez J. P. dokumenty, stwierdził brak podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stanu technicznego budynku. W zażaleniu na postanowienie odmowne K. S. podniosła, że przysługuje jej majątek po ojcu oraz zanegowała ustalenia faktyczne organu I instancji co do stanu technicznego budynku, powołując się na stanowisko rzeczoznawcy majątkowego Urzędu Skarbowego w R., który stwierdził bardzo zły stan techniczny, wymagający remontu oraz częściowe uszkodzenie przez robactwo drewnianej konstrukcji dachu. Zatem jej zdaniem, istnieją dwie sprzeczne opinie, co obligowało organ do powiadomienia prokuratury o popełnionym przestępstwie. Jednakże zaskarżonym postanowieniem zażalenia nie uwzględniono. Utrzymując w mocy postanowienie odmowne organu I instancji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania stwierdził, że co prawda wobec przeprowadzenia przez ten organ wielu czynności dowodowych (wyjaśniających), właściwą formą rozstrzygnięcia powinna być decyzja o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 Kpa, to jednak wydane postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania z art. 61a Kpa, do istoty odpowiada takiej decyzji. Organ II instancji wyjaśnił też, że wobec posiadania przez żalącą się odmiennej ekspertyzy, dotyczącej stanu technicznego przedmiotowego obiektu, konieczne byłoby jej przeanalizowanie przez organ powiatowy i rozważenie ewentualnego wszczęcia postępowania z urzędu, jednak okoliczność ta nie powoduje konieczności uchylenia postanowienia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 Kpa. Zdaniem organu wyższej instancji, skoro przepis art. 66 w zw. z art. 61 Prawa budowlanego, określa krąg podmiotów zobowiązanych do utrzymania obiektu budowlanego, to stroną takiego postępowania jest wyłącznie właściciel nieruchomości lub jej zarządca (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 805/12). Rozważenia w zakresie stosowania art. 28 Kpa przy ustaleniu statusu strony, dotyczą zaś wyłącznie sytuacji, w której wniosek o wszczęcie postępowania pochodzi od właściciela nieruchomości sąsiedniej, a nie - od ewentualnego następcy prawnego właściciela obiektu, co do którego zachodzą wątpliwości co do stanu technicznego. Skoro jednak żaląca się była wnioskodawczynią i inicjatorem czynności wyjaśniających PINB, organ II instancji uznał jej uprawnienie do złożenia środka zaskarżenia, lecz podniesione w nim zarzuty uznał za niemające wpływu na rozstrzygnięcie. Stąd też zażalenia nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego K. S. zarzuciła, że organ odwoławczy nie zbadał należycie sprawy, mimo posiadania wiedzy o dwóch sprzecznych opiniach co do stanu technicznego przedmiotowego budynku. Do skargi dołączyła decyzję Urzędu Skarbowego w R. z dnia [...]r. o ustaleniu podatku od spodków i darowizn. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Następnie skarżąca pismem z dnia 27 lutego 2014 r. uzupełniając skargę, wniosła o uchylenie postanowienia organu odwoławczego i zobowiązanie go do dokonania czynności sprawdzających zaistnienie zagrożenia dla bezpieczeństwa mieszkańców przedmiotowego budynku. Zdaniem skarżącej, skoro jest inicjatorem postępowania, a tym samym podmiotem uprawnionym do złożenia zażalenia, to przysługuje jej przymiot strony, zaś organ odwoławczy uchylił się bezpodstawnie od merytorycznej oceny stanu technicznego budynku. W toku rozprawy sądowej skarżąca oświadczyła, że nie jest właścicielem przedmiotowego budynku, zaś jego współwłaścicielami są ojciec i brat. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. W pierwszym rzędzie wyjaśnić przyjdzie, że przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie oceny stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, podjęte w trybie art. 61a § 1 Kpa z powodu odmowy przyznania skarżącej statusu strony. Przyczyną odmowy wszczęcia postępowania na żądanie skarżącej, nie był zaś fakt stwierdzenia braku przesłanek do wydawania decyzji w sprawie stanu technicznego na podstawie art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409). Z motywów postanowienia organu I instancji wynika bowiem, że odmawiając skarżącej statusu strony, organ stwierdził brak podstaw do wdrożenia postępowania z urzędu. Nie oznacza to jednak przesądzenia sprawy stanu technicznego przedmiotowego budynku i na wątpliwości w zakresie wyników czynności kontrolnych PINB oraz przedłożonych przez J. P. dokumentów w świetle okoliczności przywołanych w uzasadnianiu decyzji Urzędu Skarbowego w R., dołączonej do skargi, zasadnie wskazał organ odwoławczy. O ile jednak organ nadzoru budowlanego I instancji błędnie ocenił stan techniczny przedmiotowego budynku, to podmiotem uprawnionym do żądania ingerencji jest wyłącznie prokurator jako podmiot działający w obrocie obiektywnie pojętego porządku prawnego. W przypadku innych osób (fizycznych i prawnych, jednostek organizacyjnych), inicjatywa wszczęcia postępowania administracyjnego uzależniona jest od legitymowania się przymiotem strony. Wniosek tak wynika jednoznacznie z treści art. 61 § 1 Kpa, który to przepis stanowi, że postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast przepis art. 61a Kpa, dotyczący m.in. sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. W niniejszej sprawie kwestia braku przymiotu strony nie budzi zaś żadnych wątpliwości. Skarżąca nie będąc współwłaścicielem przedmiotowego budynku, ani też nie legitymując się żadnym tytułem prawnym do nieruchomości sąsiedniej, nie ma własnego, indywidualnego interesu prawnego w rozstrzygnięciu sprawy. Jej żądanie czynności organu nie wynika z jej interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 Kpa. Żaden przepis prawa (budowlanego, cywilnego), nie przyznaje uprawnień, ani też nie nakłada obowiązków na dzieci właścicieli nieruchomości (potencjalnych spadkobierców, pomijając kwestię, czy skarżąca odziedziczy sporny budynek, gdyż jest to zdarzenie przyszłe i niepewne, chociażby z uwagi na możliwość zbycia przez właściciela). Ustawodawca w treści art. 61a § 1 Kpa przesądził, że inicjator postępowania (osoba, która żąda czynności organu) musi legitymować się zaś przymiotem strony, czyli postępowanie musi dotyczyć jej praw lub obowiązków. Jednocześnie ocena statusu strony, zawarta w postanowieniu organu I instancji, odmawiającym wszczęcia z tego powodu postępowania, może być kwestionowana w drodze zażalenia (art. 61a § 2 Kpa). Zatem prawo wniesienia zażalenia nie oznacza, że inicjatorowi postępowania zawsze przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 Kpa, lecz stwarza jedynie prawną możliwość weryfikacji stanowiska organu I instancji w kwestii statusu strony. Na identycznych zasadach przysługuje skarżącej skarga do sądu administracyjnego. Z mocy art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), uprawnionym do wszczęcia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. W przypadku wniesienia skargi na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, sąd administracyjny bada więc zasadność stanowiska organów administracji w kwestii oceny statusu strony w postępowaniu administracyjnym. Jednakże w przypadku wniesienia skargi na akt rozstrzygający o prawach i obowiązkach określonych osób, sąd administracyjny w pierwszym rzędzie zobligowany jest do zbadania legitymacji skargowej, nawet jeżeli organ administracji wadliwie przyznał osobie wnoszącej skargę prawa strony w postępowaniu administracyjnym, zakończonym zaskarżonym aktem. Zatem gdyby w niniejszej sprawie organ I instancji wydał decyzję o umorzeniu postępowania, nie stwierdzając przesłanek do wydania nakazów w trybie art. 66 Prawa budowlanego, to organ odwoławczy musiałby zbadać, czy odwołanie pochodzi od stany i gdyby nawet wadliwie przyznał skarżącej taki przymiot, to i tak skarga podlegałaby oddaleniu z braku legitymacji skargowej – bez badania merytorycznych zarzutów i oceny prawidłowości stanowiska organów administracji. W konsekwencji, w żadnym wypadku sąd administracyjny wskutek skargi osoby, niebędącej stroną z powodu braku interesu prawnego, nie jest uprawniony do merytorycznej oceny sprawy. Zatem nawet wadliwe rozstrzygnięcie organu administracji nie może być wyeliminowane z obrotu prawnego w wyniku skargi osoby, która nie legitymuje się interesem prawnym. W żadnym wypadku nie jest więc dopuszczalne uchylenie zaskarżonego postanowienia i zobowiązanie organu nadzoru budowlanego do dokonania kolejnych czynności w zakresie oceny stanu technicznego przedmiotowego budynku. Podjęcie takich działań możliwe jest natomiast z inicjatywy prokuratora. Z tych względów nie stwierdzając naruszenia art. 61a Kpa oraz błędnej wykładni art. 28 Kpa Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.