II SA/Gl 237/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant referent Joanna Wita, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi E. M. i J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną przez nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta D. z dnia [...] r. Nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. S. pismem z dnia 19 marca 2009 roku (data wpływu) wystąpiła do Prezydenta Miasta D. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego z przeznaczeniem na cele mieszkalne. Podała, że rozbudowa ma być usytuowana na działce nr [...], k.m. [...], której jest współwłaścicielką. Rozbudowa (przybudówka) będzie zlokalizowana od północno-wschodniej strony istniejącego budynku mieszkalnego a składać się będzie z piwnicy i 2 kondygnacji mieszkalnych. W dniu 28 lipca 2009 roku (notatka służbowa z tej daty) wnioskodawczyni doprecyzowała swój wniosek z dnia 19 marca 2009 roku wnosząc o usytuowanie dobudowy w odległości 1,5 m od granicy działki nr [...] (po decyzji SKO z dnia [...] roku, którą uchylono pozytywną dla wnioskodawczyni decyzją Prezydenta Miasta D. z dnia [...] roku). Po ponownym rozpatrzeniu wniosku A. S., Prezydent Miasta D. decyzją z dnia [...] roku nr [...] ustalił warunki zabudowy dla rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] k.m. [...], w D. przy ul. [...]. Wśród warunków, wymagań ochrony i kształtowania środowiska określił wysokość budynku i geometrii dachu w nawiązaniu do istniejących parametrów to jest dach płaski, maksymalna wysokość budynku wyznaczona przez budynek istniejący na wnioskowanej działce nr [...] (IIa pkt 3) oraz dopuścił możliwość zabudowy w granicy z działką nr [...]. Z uzasadnienia decyzji wynika, a potwierdzają to akta administracyjne, że jej wydanie poprzedzone zostało analizą funkcji oraz cech zabudowy słowną i graficzną, sporządzeniem projektu decyzji oraz rozprawą administracyjną (w dniu 17 września 2009 roku). W podstawie prawnej decyzji powołano między innymi art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 z 2003 r., poz. 717 z zm., dalej "ustawa"). W odwołaniu E. i J. M. – właściciele działki nr [...] zarzucili, że decyzja I instancji została wydana z naruszeniem art. 7 i 77 kpa bowiem nie powiadomiono ich zgodnie z art. 10 kpa o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed jej wydaniem. Decyzja narusza ich interes prawny przez zbliżenie projektowanej rozbudowy do granicy działki co skutkować będzie zacienieniem działki i obniżeniem jej wartości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Zdaniem organu odwoławczego decyzja ta odpowiada prawu i została wydana po przeprowadzeniu postępowania odpowiadającego wymogom przepisów ustawy i kpa. Zarzuty odwołujących się są nieuzasadnione. Poprzedzająca wydanie decyzji analiza wykazała, że w najbliższym sąsiedztwie działki inwestora istnieje zabudowa w granicy lub w odległości mniejszej niż 3 metry (działki nr [...] i [...]). Natomiast problem zacienienia działki i utraty jej wartości w wyniku zabudowy działki sąsiedniej nie są przesłankami orzekania w przedmiocie warunków zabudowy. Zdaniem Kolegium nieuzasadniony jest także zarzut pozbawienia strony prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Strona została bowiem zawiadomiona o jego wszczęciu, brała udział w rozprawie administracyjnej, były jej doręczone decyzje. Nie wskazała też strona jaki wpływ uchybienie art. 10 kpa miało na wydanie decyzji przez przedstawienie konkretnych czynności, których na skutek uchybienia temu przepisowi nie dokonała. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach kwestionując decyzję ostateczną strony zarzuciły naruszenie przepisów prawa przez dopuszczenie realizacji projektowanej zabudowy w granicy działki lub w odległości 1,5 metra od tej granicy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie, wskazując na uzasadnienie decyzji ostatecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z przyczyn innych niż w niej podniesiono. Skarżący uważają, że zaskarżona decyzja narusza prawo przez dopuszczenie zabudowy w granicy z działką nr [...], której są właścicielami, lub w odległości 1,5 m od tej granicy, co skutkować będzie zacienieniem ich działki i obniżeniem jej wartości. Powyższe zarzuty skarżących związane są z regulacjami zawartymi w ustawie z dnia 7 lipca – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 roku, nr 207, poz. 2016 z zm.) i wydanymi na podstawie art. 7 tej ustawy przepisami techniczno-budowlanymi, zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku (Dz. U. nr 75, poz. 690 z zm.), a nie ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w oparciu o którą wydano zaskarżoną decyzję. Zdaniem składu orzekającego ani Prawo budowlane, ani rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 roku nie mieści się w pojęciu przepisów odrębnych, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy. Ustawodawca położył wprawdzie akcent na zgodność decyzji z przepisami odrębnymi, ale nie nałożył na inwestora wymogu opracowania projektu budowlanego na etapie ustalania warunków zabudowy w przypadku braku planu miejscowego. W postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy brak podstaw prawnych do badania zgodności projektowanej inwestycji z warunkami techniczno-budowlanymi (a tu mieści się zabudowa w zbliżeniu do granicy, a także zacienienie budynku, a nie działki sąsiedniej). Skoro zatem kwestia spełnienia wymogów techniczno-budowlanych nie należy do właściwości organów wydających decyzję o warunkach zabudowy, badanie zgodności decyzji z przepisami odrębnymi, nie może dotyczyć kwestii spełnienia wymogów rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 roku. Nie zmienia postaci rzeczy fakt, iż na podstawie art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy, decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający pozwolenie na budowę. Zapis ten należy rozumieć w ten sposób, iż inwestor dysponując ostateczną decyzją o warunkach zabudowy spełnia wymogi art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, zaś organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę zobligowany jest do badania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy oraz z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Taki zakres sprawdzeń projektu wynika jednoznacznie z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Brak zasadności zarzutów skargi nie przesądzi jednak o zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm., dalej ppsa sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ten dokonuje z urzędu kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i zgodnie z art. 135 ppsa jest zobowiązany do zastosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów (czynności) wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy. Sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 roku (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), a oznaczenia i nazewnictwo stosowane w tej decyzji rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 roku (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1589). Organy obu instancji uznały, że wymagania powyższych przepisów zostały spełnione. Jednakże Sąd nie podziela stanowiska organu odwoławczego, który utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w zakresie określonym w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Przepis ten stanowi "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu". Już z tego przepisu wynika, że ustalenie kontynuacji zabudowy i zagospodarowania musi następować przez odniesienie się do zabudowy i zagospodarowania działek sąsiednich (położonych w prawidłowo wykreślonym obszarze analizowanym), a nie zabudowy i zagospodarowania działki objętej wnioskiem. Wskazuje na to zresztą "zasada dobrego sąsiedztwa", której wyrazem jest art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, a która polega na dostosowaniu się inwestora w swoich planach budowlanych do zabudowy zastanej na działkach sąsiednich, a nie do zabudowy działki własnej. Powyższy fakt jednoznacznie wynika z § 4 ust. 1, § 7 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań (...). Tymczasem zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję organu I instancji w której maksymalną wysokość projektowanego budynku wyznaczono przez budynek istniejący na działce objętej wnioskiem. Takie określenie wysokości projektowanego budynku narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz § 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa (...). Ten ostatni przepis wyraźnie wskazuje na konieczność określenia wysokości projektowanej dobudowy. Oceny tej nie może zmienić fakt, że z dołączonej analizy funkcji oraz cech zabudowy wynika, że wysokość budynku istniejącego na działce o nr [...] (objętej wnioskiem) jest równa wysokości budynków objętych analizą (nr [...],[...],[...],[...],[...],[...]). Ograniczenie się do określenia wysokości dobudówki wysokością istniejącego na działce budynku oznacza bowiem, że w istocie wysokość ta nie została określona, co nie tylko narusza wskazane wyżej przepisy, ale czyni niemożliwym ustalenie, na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę, zgodności projektu budowlanego, z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji będzie miał na uwadze stanowisko Sądu co do prawidłowej wykładni i stosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz właściwej redakcji ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, obowiązek ten dotyczy także organu odwoławczego w sytuacji kontroli decyzji I instancji. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a i c w związku z art. 135 i art. 152 ppsa orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy, rozstrzygnięto po myśli art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 ppsa. SW