II SA/Gl 237/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2013 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. Na wniosek "A" Sp. z o.o. z dnia [...] r. wszczęte zostało postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z wewnętrzną instalacją elektryczną na nieruchomości oznaczonej numerem 1, położonej w [...] przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta D. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę wspomnianej stacji bazowej. Na skutek wniesienia odwołania, Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Po przeprowadzeniu postępowania, Prezydent D., decyzją z dnia [...] r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że planowana inwestycja jest zgodna z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem nieruchomość, na której ma powstać stacja bazowa telefonii komórkowej znajduje się na obszarze określonym w miejscowym planie symbolem "5U" – co oznacza teren przewidziany pod nieuciążliwą zabudowę usługową. Pod tym pojęciem organ rozumie m.in. usługi z zakresu telekomunikacji. W ocenie organu brak jest podstaw do uznania, że planowana inwestycja powinna być zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. nr 213, poz. 1397 ze zm.). W odwołaniach od tej decyzji, złożonych przez S. P., E. S., H. G., a także J. J. oraz E. G. rozstrzygnięciu wydanemu przez organ pierwszej instancji zarzucono: naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 oraz art. 107 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie pojęć użytych w decyzji, a także brak objaśnienia sposobu ustalenia odległości od środka anteny, kształtu wiązki, a także brak ustaleń na jakiej wysokości będzie występowało oddziaływanie ponadnormatywne. W odwołaniach zarzucono również naruszenie art. 3 pkt 20 w związku z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Naruszenie przywołanych przepisów miało polegać na nieuwzględnieniu rzeczywistego obszaru oddziaływania inwestycji, a także rzeczywistego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego. Ponadto odwołujący się wskazali na naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w związku art. 140, 143 i 144 Kodeksu cywilnego, co miało polegać na wprowadzeniu wspomnianą decyzją ograniczeń w wysokości zagospodarowania terenów sąsiednich oraz naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawo budowlane poprzez pominięcie, że na terenie planowanej inwestycji obowiązuje zakaz realizacji zabudowy uciążliwej. Ostatni zarzut dotyczył naruszenia art. 144 ust. 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, w związku z art. 64 ust. 1, 2 i 3 w związku z art. 74 ust.1 Konstytucji RP oraz § 1 pkt 1 a i b rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883), które to naruszenie miało polegać na pominięciu faktu, że planowana inwestycja zmienia standardy środowiska w odniesieniu do miejsc przeznaczonych pod zabudowę oraz już zabudowanych. W dniu [...] r. do Wojewody [...] wpłynęło pismo Z. G. (pełnomocnika J. J.), w którym zaznaczono, że zaskarżona decyzja pomija kwestię kumulacji promieniowania emitowanego przez planowaną stację bazową z promieniowaniem z innych źródeł, które znajdują się w pobliżu. W zaskarżonej decyzji nie podano również metody obliczeniowej ze wskazaniem jej błędu oraz nie uwzględniono odbić promieniowania w terenie. Po rozpatrzeniu odwołań, decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...], działając w oparciu o przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu, po opisaniu przebiegu dotychczasowego postępowania, organ odwoławczy zaznaczył, że zaskarżona decyzja Prezydenta D. została wydana z naruszeniem art. 7 k.p.a., a więc zasady prawdy obiektywnej. W ocenie organu odwoławczego, kluczową kwestią, która wymagała wyjaśnienia była ocena, czy budowa stacji bazowej telefonii komórkowej należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, czy też stanowi przedsięwzięcie mogące jedynie potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, czy być może nie mieści się w żadnej z opisanych wyżej kategorii. Rozstrzygnięcie tej kwestii rzutuje na dalszy bieg postępowania. Co prawda w ocenie organu pierwszej instancji planowana inwestycja nie powinna być zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jednakże organ odwoławczy doszedł do przekonania, że tego rodzaju stwierdzenie jest przedwczesne, albowiem Prezydent D. oparł się w tym zakresie jedynie na oświadczeniu inwestora, rezygnując z przeprowadzenia postępowania dowodowego we własnym zakresie. Dowodem potwierdzającym stanowisko przyjęte w decyzji pierwszoinstancyjnej nie może być w szczególności opinia Wydziału Ekologii i Rolnictwa Urzędu Miejskiego w D., gdyż po pierwsze dokument ten nie ma charakteru opinii biegłego w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. a po drugie został sporządzony na podstawie dokumentacji przedłożonej przez inwestora. W związku z tym organ pierwszej instancji został zobligowany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie i oceny, nie tylko w oparciu o dowody przedstawione przez inwestora, całokształtu okoliczności związanych z planowaną inwestycją. Wojewoda [...] nie podzielił natomiast podniesionego w odwołaniu zarzutu naruszenia art. 3, pkt 20 i art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 63 ust. 1 pkt 1 lit b ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku... . Organ odwoławczy stwierdził, że ustalenie rzeczywistego poziomu pola elektromagnetycznego a także zjawiska jego kumulacji z polami emitowanymi przez inne źródła powinno być brane pod uwagę wówczas, gdy organ pierwszej instancji dojdzie do przekonania o zasadności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Prowadząc ponownie postępowanie, organ pierwszej instancji winien we własnym zakresie dokonać ustaleń dotyczących obszaru oddziaływania inwestycji weryfikując informacje przedstawione przez wnioskodawcę. Analogicznie, ustalenia wymaga również na jakiej wysokości będzie występowało promieniowanie o wartości przekraczającej 0,1 W/m2, a także wskazanie metody obliczeniowej ze wskazaniem jej błędu oraz odbić promieniowania w terenie, o co wnosił Z. G. w swoim piśmie z dnia [...] r. Wojewoda [...] nie podzielił także zarzutu naruszenia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji wydania decyzji niezgodnie z treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Ocena, czy tak jest w istocie zależeć bowiem będzie od stwierdzenia, na jakiej wysokości będzie występowało ponadnormatywne promieniowanie i czy jego następstwem będą ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiednich. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach "A" Sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Decyzji Wojewody [...] zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a które polegało na nieuwzględnieniu wszystkich faktów i braku rzetelnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. W ocenie strony skarżącej z treści zaskarżonej decyzji nie wynika w sposób jednoznaczny jaki jest konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, z jakich przyczyn organ uznał, że ma ono istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy zakwestionował ustalenia organu pierwszej instancji oparte na dokumencie pt. "Kwalifikacja przedsięwzięcia zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. nr 213, poz. 1397 ze zm.)" nie formułując wszakże żadnych zastrzeżeń merytorycznych względem tego dokumentu i nie podając argumentów, które dawałyby podstawę do zakwestionowania jego wiarygodności. Nie jest również zgodne z prawdą twierdzenie, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził samodzielnie postępowania dowodowego. O fakcie, że jest przeciwnie świadczy m.in. uzyskanie opinii Wydziału Ekologii i Rolnictwa Urzędu Miasta D., z treści której wynika, że planowana inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a wobec tego nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Błędne jest również, zdaniem Spółki, oczekiwanie przeprowadzenia badania dotyczącego kumulacji pól elektromagnetycznych, albowiem brak jest ku temu podstaw normatywnych, na co powołano treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 603/11. Na koniec skarżąca sprecyzowała zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego wskazując, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do stwierdzenia nieprawidłowości wymienionych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Spółka przedstawiła bowiem kompletny i zgodny z przepisami projekt budowlany, a wobec tego niewłaściwym było uchylenie decyzji orzekającej o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielającej pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie, która miała miejsce w dniu 20 września 2013 r. Z. G., Prezes Stowarzyszenia "B". złożył do akt wyciąg z Krajowego Rejestru Sądowego oraz odpis statutu Stowarzyszenia i wniósł o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Oświadczył przy tym, że nadal jest pełnomocnikiem uczestniczki postępowania J. J. w imieniu której składał odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Pełnomocnik skarżącej Spółki wniosła o oddalenie tego wniosku. Postanowieniem z dnia 22 listopada 2013 roku Sąd dopuścił do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika Stowarzyszenie "B". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje: Zaskarżoną decyzją uchylono decyzję organu I instancji zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorowi "A" Sp. z o.o. w Warszawie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej z wewnętrzną instalacją elektryczną z uwagi na przedwczesność wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przedwczesność ta miała zdaniem organu odwoławczego polegać na udzieleniu pozwolenia bez wyjaśnienia czy planowana inwestycja należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji a także jego argumentację – skład orzekający podziela. Stosownie do art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 roku (Dz. U. 2010. 243. 1623 ze zm.) pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (...) jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Z przepisu tego zdaniem Sądu wynika, że organ architektoniczno-budowlany po wpłynięciu wniosku o pozwolenie na budowę musi przeprowadzić postępowanie czy inwestycja objęta wnioskiem wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Niewątpliwie więc kluczową kwestią jest wyjaśnienie i rozstrzygnięcie czy zamierzone przedsięwzięcie stanowi przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko czy też przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko czy też nie mieści się w powyższych kategoriach. Od tej bowiem kwalifikacji zależy tryb postępowania, jaki powinien zostać przyjęty w związku ze złożeniem przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę. Artykuł 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko stanowi, że inwestycja będąca przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko wymaga – a w przypadku przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko może wymagać – przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Jak wspomniano wyżej rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na podstawie art. 60 ustawy z 3 października 2008 roku, określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku, wprowadzające określone w nim kryteria kwalifikacyjne. Zaliczenie projektowanej inwestycji do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco lub zawsze znacząco oddziaływać na środowisko wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji uznał, iż budowa przedmiotowej stacji nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko oraz wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, gdyż to zamierzenie (budowa stacji bazowej telefonii komórkowej) nie jest zaliczane do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Stanowisko to zostało jednak oparte na przedłożonej przez inwestora "kwalifikacji przedsięwzięcia" z [...] roku sporządzonej przez mgr inż. K.F. a sprawdzonej przez mgr inż. K. B. oraz opinii Wydziału Ekologii i Rolnictwa Urzędu Miejskiego w D. Zdaniem Sądu dokonanie kwalifikacji spornej inwestycji jedynie w oparciu o te dowody jest sprzeczne z prawem. Ustaleń takich musi bowiem dokonać organ orzekający samodzielnie. Takich ocen i ustaleń organ I instancji nie dokonał poprzestając na "kwalifikacji" sporządzonej na zlecenie inwestora i przez niego złożonej oraz opinii Wydziału Ekologii i Rolnictwa Urzędu Miejskiego w D. Z tej ostatniej opinii wynika, że została ona sporządzona w oparciu o "kwalifikację" złożoną przez inwestora. Nadto należy stwierdzić, że stanowisko innego wydziału nie ma waloru dowodowego w rozumieniu art. 75 § 1 kpa, a w szczególności nie jest opinią biegłego. Dlatego też zaskarżona decyzja uchylająca decyzję organu I instancji wobec braku prawidłowego ustalenia, czy przedmiotowa inwestycja nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest zgodna z prawem. W postępowaniu ponownym organ I instancji winien zebrać i rozpatrzyć także inne dowody niż przedstawione przez inwestora, dokonać następnie ich oceny. Nadto jak zasadnie wskazał organ odwoławczy organ I instancji może skorzystać z opinii biegłego, celem ustalenia (w oparciu o kwalifikację i projekt) czy projektowane przedsięwzięcie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Dopiero po stwierdzeniu czy planowana inwestycja jest objęta rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku organ będzie mógł zająć stanowisko w przedmiocie jej zgodności z planem, a po wykluczeniu, że jest to inwestycja objęta tym rozporządzeniem wyznaczyć obszar oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem stronami w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20). Należy jednak podkreślić, że organ I instancji przystępuje do rozpoznania wniosku o pozwolenie na budowę, a więc i wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu dopiero po wykluczeniu potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Należy nadto podkreślić, że niemożliwa jest ocena czy organ I instancji poprawnie nie zastosował w sprawie przewidującego sumowanie parametrów przedsięwzięć, o czym mowa w § 3 ust. 2 pkt 3 powołanego wyżej rozporządzenia albowiem nie rozważył on w swojej decyzji możliwości jego zastosowania. Skoro zatem organ I instancji nie dokonał żadnych samodzielnych ocen co do tego czy wnioskowane przedsięwzięcie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko to zaskarżona decyzja co do zasady odpowiada prawu. Organ odwoławczy nie był bowiem uprawniony do przeprowadzenia postępowania w tym zakresie, stanowiłoby to bowiem naruszenie zasady dwuinstancyjności. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.) skarga podlegała oddaleniu. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższego uzasadnienia oraz decyzji Wojewody [...] z [...] roku. Należy także w postępowaniu ponownym rozpoznać sprawę w zakresie podniesionym przez Z. G. w piśmie z dnia [...] roku. sw