II SA/Gl 238/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2025 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach z dnia 6 grudnia 2024 r. nr GKII.7221.97.2024 w przedmiocie odmowy aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 6 grudnia 2024 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (ŚWINGiK) po rozpatrzeniu odwołania E.G. utrzymał w mocy decyzję Starosty B. z dnia 18 października 2024 r. orzekającą o odmowie aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków dla działki ewidencyjnej oznaczonej numerem [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...], w jednostce ewidencyjnej [...] w zakresie użytków gruntowych. Jako podstawę prawną decyzji ŚWINGiK wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1151 ze zm. dalej w skrócie "p.g.k."). W uzasadnieniu decyzji ŚWINGiK zrelacjonował najpierw przebieg dotychczasowego postępowania. Wskazał m.in. że w dniu 14 grudnia 2023 r. otrzymał pismo strony, w którym zakwestionowała stan użytków gruntowych na działce ewidencyjnej oznaczonej numerem [...]. Chodzi przy tym o stan ujawniony w wyniku przeprowadzonej na terenie obrębu ewidencyjnego [...] modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Według strony w miejsce ujawnionego w wyniku modernizacji dla całej powierzchni działki użytku gruntowego "B" - tereny mieszkaniowe (0,1475 ha) powinny zostać ujawnione użytki gruntowe "B"- tereny mieszkaniowe o pow. 0,0160 ha oraz "R"-grunty orne pow. 0,1315 ha. Strona wskazała przy tym, że część ww. działki ewidencyjnej użytkowana jest rolniczo i dlatego wnosi o przywrócenie zapisów obowiązujących przed modernizacją, które w jej ocenie były właściwe. W dniu 29 lipca 2024 r. do organu I instancji wpłynęło kolejne pismo strony, w którym zaznaczono, że stanowi ono wniosek o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków działki nr [...]. W ocenie strony modernizacja dla przedmiotowej działki ewidencyjnej została przeprowadzona została bowiem w sposób niezgodny ze stanem rzeczywistym. Pismem z dnia 31 lipca 2024 r. Starosta wezwał stronę do uzupełnienia ww. wniosku o przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacje geodezyjną uzasadniającą żądaną zmianę. Natomiast strona pismem z dnia 1 października 2024 r. podtrzymała swoje wcześniejsze stanowisko w sprawie i załączyła do niego dokumentacje wskazującą - w jej ocenie - na rolniczy charakter fragmentu przedmiotowej działki ewidencyjnej. W dniu 18 października 2024 r. decyzją wydaną na podstawie art. 24 ust. 2c p.g.k., Starosta [...] orzekł o odmowie aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków dla działki ewidencyjnej oznaczonej numerem [...] w zakresie zmiany użytków gruntowych. Strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Podniosła w nim m.in. że przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operat z modernizacji ewidencji gruntów i budynków nie przedstawia rzeczywistego stanu użytków gruntowych i że na podstawie posiadanej przez nią dokumentacji istnieją przesłanki do przywrócenia stanu użytków do stanu sprzed modernizacji. ŚWINGiK nie znalazł jednak podstaw do uwzględnienia odwołania. Wyjaśnił przy tym, że strona nie złożyła w przewidzianym terminie zarzutów do modernizacji ewidencji gruntów i budynków, a zastrzeżenia dotyczące użytków gruntowych działki nr [...] złożyła dopiero w dniu 14 grudnia 2023 r., tj. ponad 20 miesięcy po terminie ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego informacji, że dane objęte przedmiotową modernizacją stały się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegały ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Dlatego w oparciu o art. 24a ust. 12 p.g.k. zastrzeżenia te należało potraktować jako wniosek o zmianę danych objętych tą ewidencją, a nie jako uwagi, czy też zarzuty do przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków. W przypadku zaś rozpatrywania wniosku o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków organ administracji geodezyjnej rozstrzyga wyłącznie, czy w świetle złożonych dokumentów (lub oświadczeń właściciela) może zostać dokonana zmiana w tej ewidencji. Nie może przy tym dokonywać ustaleń w zakresie zastrzeżonym dla wykonawcy geodezyjnego t.j. określać rodzajów i powierzchni występujących na działce ewidencyjnej użytków gruntowych. Jeżeli strona twierdzi, że stan wpisów w ewidencji jest nieaktualny, to wówczas musi na własny koszt zlecić pomiar geodezyjny, z którego sporządzona dokumentacja geodezyjna, po pozytywnej weryfikacji, może stanowić podstawę do aktualizacji danych ewidencyjnych. Jednocześnie ŚWINGiK stwierdził, że aktualny wpis dot. użytków gruntowych na przedmiotowej działce ewidencyjnej nie ma cech "błędnej informacji", o której mowa w art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d p.g.k., albowiem jest zgodny z dokumentacją znajdująca się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Samodzielną podstawą kolejnego wpisu w ewidencji gruntów i budynków nie mogą być zaś załączone przez odwołującą do akt sprawy dokumenty. Odwołująca nie wskazała bowiem, ani też nie przedłożyła żadnej prawem przewidzianej dokumentacji, przy wykorzystaniu której organ uprawniony byłyby do podjęcia czynności, które pozwoliłyby uwzględnić jej żądanie. Organ zwrócił przy tym uwagę na przepis § 34 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 219), według którego zmiany opisowych danych ewidencyjnych działki, a taką daną bez wątpienia jest rodzaj użytku gruntowego (§ 16 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia), ustalone w trakcie wykonywania prac geodezyjnych, utrwala się w wykazie zmian danych ewidencyjnych, który wchodzi w skład dokumentacji geodezyjnej. Ponadto § 39 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1670), wskazuje, jaka dokumentacja geodezyjna jest niezbędna do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Skoro zaś odwołująca nie przedłożyła stosownych dokumentów, pozwalających na wprowadzenie żądanych przez nią zmian do ewidencji gruntów i budynków, to tym samym Starosta [...] zobligowany był do podjęcia rozstrzygnięcia odmawiającego dokonania takich zmian, albowiem w procesie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków zasadnicze znaczenie ma ustalenie przez organ ewidencyjny, czy na chwilę złożenia wniosku, istnieje dokumentacja pozwalająca na dokonanie żądanej przez wnioskodawcę zmiany. W skardze na decyzję organu odwoławczego strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie i stwierdzenie, że brak jest dowodów w aktach sprawy uzasadniających przywrócenie stanu użytków gruntowych jak sprzed modernizacji, b) naruszenie art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń oraz brak sprecyzowania, uzasadnienia i wykazania, z jakich powodów organ odmówił aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków dla spornej działki. W związku z podniesionymi zarzutami strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że wbrew ustaleniom organu sposób użytkowania działki numer [...] mieści się w definicji użytku "R" jako grunty orne. Jest ona poddawana przez skarżącą stałej uprawie mechanicznej, tj. orce w celu produkcji rolniczej. Nic w tym zakresie się nie zmieniło od lat. Bezpośrednio przy ulicy [...] znajduje się zabudowa zagrodowa, na której stoi dom mieszkalny skarżącej i pomieszczenie gospodarcze na narzędzia rolnicze niezbędne do produkcji rolnej. Strona wskazała przy tym, że w toku postępowania załączyła szczegółową dokumentację fotograficzną przedstawiająca grunty orne w części użytku "R" obrazujące rżysko po skoszonym zbożu, kompostownik, pomieszczenie gospodarcze na narzędzia rolnicze i dom mieszkalny. Jednak pomimo tego organ nieprawidłowo ustalił, że dane w ewidencji gruntów i budynków dla spornej działki są właściwe, chociaż w rzeczywistości skarżąca wykazała, że nie odpowiadają rzeczywistości. Strona zarzuciła błędną modernizację danych przedmiotowych gruntów i złe oznaczenie użytku budowlanego oraz użytku rolnego działki skarżącej numer [...] o powierzchni 0,1475 ha, z której zgodnie ze stanem faktycznym powierzchnia 0,0160 ha jest wykorzystywana jako teren budowlany, a reszta 0,1315 ha jest nieprzerwanie użytkowana przez skarżącą w całości rolniczo. Strona uprawia ją, orze, sieje zboże dla kur, sadzi ziemniaki, uprawia warzywa, zbiera z niej pożytki, a odpady jako naturalny nawóz składa na kompostowniku, który następnie wykorzystuje do nawożenia naturalnego jej rolnej działki o powierzchni 0,1315 ha. W odpowiedzi na skargę ŚWINGiK wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Pismem z dnia 2 października 2025 r. skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko i jednocześnie wniosła o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka. Na rozprawie w dniu 3 października 2025 r. Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. oddalił wniosek dowodowy o przesłuchanie świadka. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności, oparta o art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.), wykazała, że zaskarżona decyzja ŚWINGiK jest zgodna z prawem. Tym samym wniesiona w sprawie skarga nie mogła zostać uwzględniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja odmawiająca aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków dla działki ewidencyjnej oznaczonej numerem [...]. Strona domaga się aktualizacji zawartych tam informacji, gdyż kwestionuje stan ujawniony w wyniku przeprowadzonej na terenie obrębu ewidencyjnego [...] modernizacji ewidencji gruntów i budynków Według strony w miejsce ujawnionego w wyniku modernizacji dla całej powierzchni działki użytku gruntowego "B" - tereny mieszkaniowe (0,1475 ha) powinny zostać ujawnione użytki gruntowe "B"- tereny mieszkaniowe o pow. 0,0160 ha oraz "R"-grunty orne o pow. 0,1315 ha. Podstawy materialnoprawne negatywnego dla strony rozstrzygnięcia organów znajdują się w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne t.j. Dz.U. z 2024r., poz.1151 ze zm. dalej w skrócie "p.g.k.". Zgodnie z art. 2 pkt 8 p.g.k., przez ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości) rozumie się system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Jedną z zasad prowadzenia ewidencji gruntów i budynków jest zasada aktualności, zgodnie z którą starostowie są zobowiązani do utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. W przypadku stwierdzenia, że ewidencja gruntów i budynków stała się nieaktualna, organy administracji geodezyjnej i kartograficznej zobowiązane są podjąć działania niezbędne do jej zaktualizowania. Przepisy ustawy oraz rozporządzenia MRPiT wyraźnie precyzują, kiedy i pod jakimi warunkami aktualizacja operatu jest możliwa, a brak wymaganej prawem dokumentacji, na podstawie której właściwy organ dokonuje aktualizacji operatu ewidencyjnego, musi prowadzić do odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym. Zgodnie z treścią art. 24 ust. 2b pkt 1 p.g.k. aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie: a) przepisów prawa, b) wpisów w księgach wieczystych, c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu, d) ostatecznych decyzji administracyjnych, e) aktów notarialnych, ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych, f) zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, g) wpisów w innych rejestrach publicznych, h) dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z uwzględnieniem art. 20 ust. 2b; Z przepisów wynika, że zmiana danych ewidencyjnych może nastąpić albo z urzędu, albo na wniosek uprawnionych podmiotów zgodnie z art. 24 ust. 2a ustawy, który stanowi, że informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji: 1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z: a) przepisów prawa, b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4, c) materiałów zasobu, d) wykrycia błędnych informacji; 2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Mając na względzie przytoczoną dotychczas regulację prawną należy wskazać, że: - ewidencja gruntów i budynków ma charakter techniczno - deklaratoryjny, ujawnianie w niej określonych praw do gruntu spełnia tylko funkcję informacyjną, - obowiązek starosty związany z prowadzeniem ewidencji gruntów i budynków w związku z realizacja obowiązków wskazanych w ustawie przez podmioty do tego zobowiązane nie może być więc rozumiany jako automatyczne "prostowanie" wszelkich danych operatu na każde żądanie wnioskodawcy, - wpisy (aktualizacja) ewidencji następuje w ściśle określonych przypadkach, w oparciu o materiały spełniające kryteria wynikające z ustawy, - organ ewidencyjny nie prowadzi postępowania wyjaśniającego w zakresie informacji zawartej w dokumentacji geodezyjnej, - aktualizacja ewidencji, gdzie widnieją informacje wynikające z materiałów przyjętych do zasobu, może następować poprzez "nową" dokumentację przyjętą do zasobu, spełniającą wymogi ustawy. W realiach rozpoznawanej sprawy kwestionowane przez skarżącą zmiany użytku gruntowego na przedmiotowej działce ewidencyjnej zostały wprowadzone w wyniku przeprowadzonej w przez Starostę i zakończonej poprzez ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Województwa modernizacji ewidencji gruntów i budynków. W terminie 30 dni od publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego można było składać zarzuty do opublikowanych danych. W tym terminie skarżąca nie zgłosiła zarzutów. Zaakcentować przy tym należy, że 30-dniowy termin do złożenia zarzutów wynikający z art. 24a ust. 9 p.g.k. jest terminem prawa materialnego i nie można go przywrócić. (zob. wyrok WSA w Opolu z dnia 25 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Op 323/20; wyrok WSA w Łodzi III SA/Łd 472/18). Zauważyć także należy, że art. 24a p.g.k. nie zawiera jakiejkolwiek normy prawnej nakazującej indywidualne informowanie właścicieli działek o zainicjowaniu modernizacji ewidencji gruntów i budynków, a także o treści projektu operatu oraz o możliwości i terminie zgłaszania uwag i zarzutów. Ustawodawca wprost przewidział bowiem w tym zakresie formę podania do publicznej wiadomości (ust. 3, ust. 4, ust. 5 i ust. 8 art. 24a p.g.k.), a nie formę indywidualnych powiadomień, względnie doręczeń. Osoba, która kwestionuje dane uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków a wprowadzone w wyniku modernizacji, która we wskazanym powyżej 30 dniowym terminie nie wniosła zarzutów, może skorzystać jeszcze z instytucji aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, składając stosowny wniosek. Jednak, co bardzo istotne w realiach rozpoznawanej sprawy wraz z takim wnioskiem koniecznym jest przedłożenie prawem wymaganych dokumentów, które uzasadnią te zmiany. Co równie istotne po złożeniu takiego wniosku na organie ewidencyjnym nie spoczywa obowiązek prowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie faktycznego określenia użytków. Dlatego żadne z twierdzeń skarżącej, dotyczących tego w jaki sposób korzysta ona z terenu swojej nieruchomości już z samej zasady nie mogły odnieść skutku. Organ ewidencyjny może jedynie dokonać oceny, czy przedłożone mu przez wnioskodawcę dokumenty spełniają warunki ściśle określone prawem. Nie mogą to być jakiekolwiek dokumenty, czego - jak wynika z uzasadnienia skargi - strona skarżąca zdaje się nie dostrzegać. Przepisy ustawy oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 393 z późn. zm.), a od wejścia w życie w dniu 31 lipca 2021 r. rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (obecnie t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 219 z późn. zm.), wyraźnie precyzują, kiedy i pod jakimi warunkami aktualizacja operatu jest możliwa, a brak wymaganej prawem dokumentacji, na podstawie której właściwy organ dokonuje aktualizacji operatu ewidencyjnego, musi prowadzić do odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym. Zaznaczyć należy, że aktualizacja danych w ewidencji gruntów i budynków następuje w formie czynności materialno-technicznej na podstawie m.in. prawomocnych orzeczeń sądu, ostatecznych decyzji administracyjnych, dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, (art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. c, d i h u.p.g.k.). Istniejący zapis w ewidencji gruntów może być zmieniony tylko na podstawie później wydanych dokumentów urzędowych, przedstawiających w sposób odmienny od istniejącego w ewidencji zapisu stan prawny danego gruntu. Innymi słowy chodzi o takie dokumenty, które zostały sporządzone już po wprowadzeniu do ewidencji gruntów kwestionowanych danych (zob. wyroki NSA: z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1488/06; z dnia 16 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 2476/13; z dnia 6 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1711/21). W realiach rozpoznawanej sprawy skarżąca nie przedłożyła organowi żadnego dokumentu urzędowego, który spełniałby przedstawione w dotychczasowych rozważaniach wymagania, a który pozwoliłyby na uznanie zasadności jej żądania. W tej sytuacji Starosta nie dysponował podstawą do uznania zasadności żądania skarżącej. W niniejszej sprawie Sąd oddalił wniosek dowodowy zawarty w piśmie z 2 października 2025 r W świetle art. 106 § 3 p.p.s.a. przeprowadzenie takiego dowodu w postępowaniu przed sądem administracyjnym jest bowiem całkowicie wykluczone. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.