II SA/Gl 239/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej Spółdzielni kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 27 listopada 2009 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. wpłynęło pismo G. i Z. R. wskazujące, iż Spółdzielnia ""A"" w K. bez pozwolenia oraz bez zgłoszenia rozpoczęła budowę parkingu na osiedlu przy ul. [...]. W dniu 30 grudnia 2009 r. wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy miejsc postojowych przy ul. [...] w K.. Dnia 13 stycznia 2010 r. PINB w K. przeprowadził oględziny, w trakcie których ustalono, że Spółdzielnia wykonała w grudniu 2009 r. utwardzenie terenu 15,10 x 10,95 m. Utwardzenie terenu znajduje się w odl. 7,65 m od okien sypialni G. i Z. R.. Utwardzenie wykonano w sposób samowolny. Z uwagi na usytuowanie miejsc postojowych w pobliżu granicy z sąsiednią działką pismem z dnia 11 lutego 2010 r. PINB w K. zwrócił się do Urzędu Miasta K. o informację czy działka sąsiednia 1 jest działką budowlaną", otrzymując odpowiedź twierdzącą. Decyzją z dnia [...] r., PINB w K. nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej ""A"", na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane doprowadzenie w terminie do 30 kwietnia 2010 r. usytuowania samowolnie wykonanych miejsc postojowych do stanu zgodnego z prawem w zakresie odległości od granicy działki budowlanej nr 1. Zdaniem organu I instancji działka sąsiednia jest bowiem działką budowlaną i tym samym wykonane miejsca postojowe niezgodne są w obecnym umiejscowieniu z przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła w dniu 23 marca 2010 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa ""A"", żądając uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i umorzenia postępowania w sprawie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. W uzasadnieniu wskazał m.in., że jego zdaniem organ I instancji błędnie zakwalifikował dokonaną inwestycję jako "roboty budowlane polegające na utwardzeniu miejsc postojowych" podczas gdy zdaniem organu odwoławczego w istocie wybudowano parking realizując tym samym obiekt budowlany. W konsekwencji postępowanie winno być prowadzone na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Organ II instancji zgodził się natomiast z oceną odwołującej się, iż PINB błędnie ocenił, iż działka sąsiednia jest działką budowlaną i tym samym parking niezgodny jest w obecnym usytuowaniu z przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w z dnia 12 kwietnia 2002 r. W ramach powtórnie prowadzonego postępowania w sprawie postanowieniem z dnia [...] roku, PINB w K. na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej ""A"" przedłożenie w terminie do 31 grudnia 2011 r. dla samowolnie wybudowanego parkingu przy ul. [...] w K.: 1) zaświadczenia wydanego przez Prezydenta K. o zgodności budowanego obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) 4-ch egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi wraz z zaświadczeniem autora projektu o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnym na dzień opracowania projektu, 3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Decyzją z dnia [...] roku, PINB w K., na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej ""A"" rozbiórkę samowolnie zrealizowanego parkingu przy ul. [...] w K.. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż Spółdzielnia Mieszkaniowa ""A"" nie przedłożyła w oznaczonym terminie dokumentów wskazanych w ww. postanowieniu. Organ podkreślił, że zgodnie ze stanowiskiem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zawartym w decyzji z dnia [...] r. za słusznością prezentowanej tezy, iż Inwestor zrealizował obiekt budowlany w postaci budowli, tj. parking, przemawiać mogą materiały budowlane użyte do zrealizowania spornej inwestycji, które zapewniają trwałość obiektu i odporność na zużycie. Na spornym parkingu zostały nadto przy pomocy kolorowej kostki brukowej wydzielone miejsca postojowe dla samochodów, a sam parking został oznakowany znakami pionowymi (m. in. Informującymi o miejscach postojowych dla niepełnosprawnych) i w sposób wyraźny wydzielony został z otaczającej przestrzeni wysokimi krawężnikami (oraz częściowo ogrodzeniem). Zgodnie zaś z art. 28 ust.1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane związane z budową parkingu można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa ""A"", zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, wnosząc jednocześnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 51 cytowanej wyżej ustawy. Spółdzielnia podniosła, że wybudowany plac postojowy to urządzenie budowlane opisane w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego i wymienione literalnie w tym punkcie jako urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe. Bezsporne jest bowiem powiązanie funkcjonalne powstałych miejsc postojowych z sąsiadującym z nimi bezpośrednio wielorodzinnym budynkiem mieszkalnym i zaspakajaniem potrzeb jego mieszkańców. Stąd też dwa miejsca postojowe przeznaczone zostały dla osób niepełnosprawnych. Plac ten nie jest w żadnym wypadku budowlą samodzielną, zrealizowaną dla potrzeb komercyjnych itp. - bez istnienia budynku nie miałby on racji bytu. Na podstawie art.29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego w związku z art.30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego budowa tego urządzenia wymagała zgłoszenia, czego istotnie Spółdzielnia nie dopełniła. Nie można zgodzić się z twierdzeniem, że plac postojowy wymieniony w ww. art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego przestaje nim być, a staje się obiektem budowlanym tylko dlatego, że posiada krawężniki i wyłożono na nim powszechnie stosowane materiały dla zapewnienia typowych walorów użytkowych (ażurowe płyty betonowe, wyznaczenie odpowiedniej szerokości miejsc kostką betonową). Stosowne wymogi, również dla placów postojowych, określone są w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. które obowiązują one zarówno dla obiektów budowlanych jak i urządzeń budowlanych. Podobnie podnoszony fakt oznakowania tych miejsc ma charakter informacyjno-porządkowy i nie powinien mieć wpływu na zmianę kwalifikacji w rozumieniu Prawa budowlanego. Spółdzielnia zwróciła nadto uwagę na to, że nawet jeśli pomimo wszystko organ uznałby, że został wybudowany obiekt budowlany -"parking" to zastosowanie miałby wtedy art. 49 b, a to ze względu na przepis art. 29 ust. 1 pkt 10, Prawa budowlanego gdyż miejsc postojowych powstało łącznie tylko 7. Na podstawie tegoż art. 29 ust. 1 pkt 10 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 wymaga to jedynie zgłoszenia. Po rozpoznaniu wniesionego odwołania decyzją z dnia [...] r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał zaskarżoną doń decyzje pierwszoinstancyjną w mocy. W uzasadnieniu zrelacjonował przebieg postępowania administracyjnego, a następnie wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydając decyzję nakazującą Spółdzielni Mieszkaniowej ""A"" rozbiórkę samowolnie wybudowanego parkingu powołał jako podstawę prawną art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust 4 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy przytoczył przywołaną normę wskazując następnie, że PINB w K. słusznie przyjął, iż zrealizowany przez Spółdzielnię Mieszkaniową ""A"" obiekt budowlany - parking należy zakwalifikować do budowli. Za powyższym przemawia min. materiał zużyty do realizacji przedmiotowej inwestycji, zapewniający trwałość obiektu i odporność na zużycie wynikające z wielokrotnego, zmiennego obciążenia parkującymi i przejeżdżającymi pojazdami mechanicznymi. Co więcej, na spornym parkingu zostały wydzielone miejsca postojowe dla samochodów przy pomocy kolorowej kostki brukowej, a sam parking został oznakowany znakami pionowymi i w sposób wyraźny wydzielony z otaczającej go przestrzeni wysokimi krawężnikowi (oraz częściowo ogrodzeniem). Powyższe przesądza, iż zamiarem inwestora nie było wyłącznie utwardzenie terenu, ale realizacja parkingu, stanowiącego w myśl Prawa budowlanego budowlę. Tym samym na rozpoczęcie prac wymagane było uzyskanie przez inwestora pozwolenie na budowę. Organ II instancji podkreślił, iż PINB w K. umożliwił Skarżącej Spółdzielni zalegalizowanie spornego obiektu, który został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Postanowieniem z dnia [...] r. nakazał bowiem Spółdzielni przedłożenie w terminie do 31 grudnia 2011 r. wyliczonych w postanowieniu dokumentów. Skoro zatem na podstawie prawidłowo dokonanych ustaleń organu powiatowego sporny obiekt został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, tj. bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a Spółdzielnia nie przedłożyła dokumentów, określonych w ww. postanowieniu to zasadnie organ powiatowy nakazał rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Pismem z dnia 29 stycznia 2013 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa ""A"" wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, iż doszło do samowolnego wybudowania obiektu budowlanego- parkingu przy ul. [...] w K., podczas gdy Spółdzielnia w rzeczywistości wybudowała miejsca postojowe - plac postojowy, będące urządzeniami budowlanymi i nie wymagające pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu Spółdzielnia ponowiła argumenty podniesione w odwołaniu, a następnie wskazała, że w przedmiotowej sprawie pozwolenie na budowę nie było wymagane, wbrew stanowisku organu administracyjnego, który dokonał błędnej wykładni pojęć obiekt budowlany oraz urządzenie budowlane. Skarżąca dokonała bowiem budowy siedmiu miejsc postojowych, zlokalizowanych na placu postojowym, co jest urządzeniem budowlanym, a nie obiektem budowlanym. Miejsca te nie stanowią całości techniczno- użytkowej, przeznaczonej do prowadzenia ruchu drogowego, a są jedynie urządzeniem technicznym, związanym z obiektem budowlanym, jakim jest sąsiadujący bezpośrednio budynek mieszkalny wielorodzinny. Art. 3 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego wymienia literalnie tego typu urządzenia budowlane używając określenia place postojowe. Skarżąca miała obowiązek jedynie dokonania zgłoszenia budowy właściwemu organowi, zgodnie z art. 29 ust 1 pkt. 10 w zw. z art. 30 ust 1 pkt. 1. Reasumując skoro nie było wymagane pozwolenie na budowę, a jedynie zgłoszenie, to nie można zastosować w przedmiotowej sprawie uregulowań z art. 48 w zw. z art. 49b Prawa budowlanego, a powinien mieć zastosowanie art. 51 prawa budowlanego. W skardze Spółdzielnia sformułowała także wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wniosek ten Sąd rozpatrzył pozytywnie wydając w tej mierze postanowienie z dnia 8 kwietnia 2013 r. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, musiała zostać uwzględniona. Wskazać w tym miejscu należy, że istotę kontrowersji pomiędzy skarżącą a orzekającymi w sprawie organami stanowi kwalifikacja prawna samowolnie zrealizowanej inwestycji. O ile bowiem w odczuciu Spółdzielni, wyrażonym w odwołaniu od nakazującej rozbiórkę decyzji pierwszoinstancyjnej i w skardze, wykonane prace stanowiły roboty polegające na utwardzeniu terenu, a tym samym ich efekt stanowi urządzenie budowlane (Spółdzielnia wspomina też o możliwości zakwalifikowania terenu jako "placu postojowego") o tyle zdaniem organów efektem działań Spółdzielni jest parking, a tym samym stanowi on obiekt budowlany. Kwalifikacja, o której mowa powyżej, ma decydujące znaczenie dla oceny czy przed podjęciem prac Spółdzielnia winna była uzyskać pozwolenie na budowę (jak twierdzą organy) czy też jak wywodzi Skarżąca jedynie dokonać zgłoszenia. Determinuje to tryb postępowania jaki winien w sprawie przyjąć organ I instancji, w tym możliwość i warunki ewentualnej legalizacji. Sąd podziela w tym miejscu przekonanie organów, iż wykonanie w pełni urządzonych miejsc parkingowych (postojowych) poprzez wybrukowanie terenu, zaznaczenie kostką poszczególnych miejsc postojowych, odgrodzenie krawężnikami itp. wykracza poza pojęcie utwardzenia terenu i w konkretnym przypadku może stanowić budowę obiektu budowlanego. Pomimo bowiem braku legalnej definicji w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, iż samo wyłożenie terenu przeznaczonego na miejsca postojowe przeznaczone dla samochodów warstwą żużla czy rozdrobnionego kamienia nie jest uznawane za obiekt budowlany (budowlę) w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Jednakowoż teren, którego nawierzchnia została wybetonowana, wyasfaltowana bądź wyłożona warstwą kamienno-żużlową, związaną betonem należy uznać za budowlę – por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 885/10 wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 564/09. Obiekty wskazane w powyższym przepisie wymagają znacznie większego nakładu pracy i dają trwalszy efekt niż roboty wykonane przez inwestora, polegające na nawiezieniu żwiru, tłucznia oraz wyrównania terenu działki – por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1691/07 Nawet jednak przy akceptacji dokonanej przez organy kwalifikacji powstałych miejsc postojowych jako obiektu budowlanego zaskarżona decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym i musi zostać z niego wyeliminowana. Zaznaczyć bowiem należy, że zadaniem organu odwoławczego jest ponowne, wszechstronne rozpatrzenie sprawy, w tym rozważenie argumentów podniesionych w odwołaniu. Wymogów tych organ nie spełnił. Podkreślenia wymaga bowiem, iż Spółdzielnia podniosła w odwołaniu, iż wykonała jedynie 7 miejsc postojowych co powoduje, iż w świetle art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego zwolniona była z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a zobligowana jedynie do dokonania zgłoszenia (czego nie uczyniła). W konsekwencji ewentualna legalizacja obiektu odbywałaby się na warunkach określonych w art. 49b Prawa budowlanego a nie art. 48 tej ustawy. Organ II instancji do okoliczności tej nie odniósł się ani jednym słowem. Nie zbadał czy istotnie skarżąca zrealizowała jedynie 7 miejsc postojowych, nie rozważył też wpływu takiego ustalenia na przebieg postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu okoliczność ta stanowi kluczową w sprawie, bowiem jak trafnie podkreśla już w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej skarżąca Spółdzielnia potwierdzenie realizacji jedynie 7 miejsc jednoznacznie przesądziłoby o wadliwości przyjętego przez organy trybu postępowania z art. 48 Prawa budowlanego, a tym samym wadliwości zarówno decyzji pierwszoinstancyjnej, jak i poprzedzającego ją, wydanego także na podstawie art. 48 tejże ustawy postanowienia. W konsekwencji zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. uznać należy za co najmniej przedwczesną, wydaną bez wyjaśnienia i rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a tym samym za naruszającą przepisy postępowania administracyjnego (art. 7, art. 68 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ramach ponownego postępowania odwoławczego organ powtórnie, w sposób dogłębny i wnikliwy, rozważy wniesione doń odwołanie i w zależności od wyników podejmie właściwe, należycie uzasadnione rozstrzygnięcie, uwzględniając uwagi wskazane powyżej. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach obejmujących wpis od skargi w kwocie 500,00 zł orzeczono na wniosek strony skarżącej na podstawie art. 200, 205 i 209 p.p.s.a.