II SA/Gl 24/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W. na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej WITD) decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1907 z późn. zm. – dalej u.t.d.) nałożył karę pieniężną w wysokości [...] zł na G.S., prowadzącego działalność gospodarczą jako "A" w m. P. W uzasadnieniu podano m. in., że w dniu [...] roku w miejscowości L., Droga Krajowa nr [...], został zatrzymany do kontroli zestaw pojazdów składający się z [...] marki [...] o nr rej. [...] (dopuszczalna masa całkowita [...] kg) oraz naczepy marki [...] o nr rej. [...] , którym kierował G.S.. Podczas kontroli jednoznacznie stwierdzono, że pierwsza aktywacja przyrządu rejestrującego nastąpiła w dniu [...]r. Istotą naruszenia jest fakt, że w dniu pierwszej aktywacji urządzenia rejestrującego w pojeździe powinno ono rejestrować wskazania dotyczące prędkości pojazdu na podstawie sygnału z dwóch niezależnych źródeł. W rzeczonym przypadku niezależny sygnał prędkości nie został podłączony do urządzenia rejestrującego. Urządzenie, jako całość, nie spełniało wymogów odnośnie urządzeń rejestrujących obowiązujących w dniu kontroli. Strona nie przedstawiła dowodów na to, że nie miała wpływu na powstanie naruszenia lub też, że powstało ono z przyczyn, których nie mogła przewidzieć. Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie pismem datowanym na dzień [...]r. Skarżący podnosi, iż przedsiębiorca nie ma obowiązku, wymieniając przyrząd rejestrujący po dniu [...]r., dostosowywać zainstalowanego w pojeździe tachografu do wymogu wprowadzonego po tej dacie. Niezasadne jest równie karanie przedsiębiorcy w stwierdzonym stanie faktycznym, gdyż za przedmiotowe naruszenie odpowiada wyłącznie serwis dokonujący naprawy tachografu. Organ I instancji nienależycie wyjaśnił stan faktyczny i zaniechał wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Tachograf w dniu kontroli posiadał ważne badanie okresowe. Organ I instancji niezasadnie stwierdził, iż w przypadku wymiany jednego z elementów urządzenia rejestrującego, wymianie powinno podlegać całe urządzenie. Skarżący wniósł o zastosowanie w przedmiotowej sprawie art. 92c u.t.d., uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej GITD) decyzją z [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej k.p.a.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano m. in., że momencie kontroli, tj. w dniu [...]r., kontrolowany pojazd był wyposażony w tachograf cyfrowy nierejestrujący drugiego sygnału prędkości. Tachograf cyfrowy nierejestrujący drugiego sygnału prędkości i aktywowany po raz pierwszy w kontrolowanym pojeździe po dniu [...] r., nie spełnia wymogów prawnych. Powyższe skutkowało więc niezapisywaniem sygnału prędkości zgodnie z obowiązującymi przepisami i stanowiło naruszenie z lp. 6.1.2 załącznika nr 3 do u.t.d.- wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące, które nie rejestruje wszystkich wymaganych elementów. W przypadku wymiany przyrządu rejestrującego konieczna jest również wymiana czujnika ruchu, jeżeli ten nie jest kompatybilny z przyrządem rejestrującym. Strona nie przedstawiła żadnych dowodów wskazujących na istnienie okoliczności uzasadniających zastosowanie art. 92c ustawy o transporcie drogowym. Skargę na powyższą decyzję złożył G.S. zaskarżając ją w całości. Przedmiotowej decyzji zarzucił, że wydana została z naruszeniem: - art. 6, 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a., przez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, brak wyczerpującego uzasadnienia decyzji, nieuwzględnienie zasady załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz zasady pogłębiania zaufania uczestnika postępowania do władzy publicznej, co polegało na niewykazaniu w sposób niebudzący wątpliwości okoliczności popełnienia przez stronę naruszeń; uchybienia polegają na zaniechaniu wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz dokonaniu dowolnej oceny dowodów, co doprowadziło organ do błędnych ustaleń, w szczególności w zakresie niezasadnego obciążenia podmiotu kontrolowanego naruszeniami związanymi z czasem pracy kierowców, pomimo prowadzonego stałego nadzoru i prawidłowej organizacji czasu pracy; - art. 92b i art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., umowy międzynarodowej AETR oraz Rozporządzenia (WE) 561/2006 oraz Rozporządzenia (EWG) 3820/85 przez nieprzeprowadzenie oceny istnienia (lub braku) wymienionych tam okoliczności egzoneracyjnych – pomimo, że z materiału dowodowego wynika, iż zapewnił on właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006 r. oraz rozporządzenia Rady (WE) nr 165/2014 r., a także zapewnił prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 oraz do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego; art. 15 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Rady (WE) 165/2014 polegające na niesłusznym stwierdzeniu naruszenia polegającego na wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące, które nie rejestruje wszystkich wymaganych elementów. Podano m. in., że wnioski wysnute przez kontrolującego nie zostały poparte odpowiednimi dowodami zebranymi w postępowaniu, a są jedynie swobodną ich interpretacją. Przede wszystkim skarżący zarzuca, że organ II instancji pominął obowiązujące przepisy europejskie, a zastosował niekorzystne interpretacje oraz regulacje krajowe. Organ II instancji naruszył zasadę prymatu prawa unijnego nad prawem krajowym, błędnie uznał, że data wymiany jednego podzespołu (elementu) tachografu determinuje obowiązek podłączenia drugiego sygnału. Stosowanie ww. zasady narzuca art. 91 ust. 3 Konstytucji RP oraz w związku z tym przepisem zasada zobowiązująca organ administracji do przestrzegania pierwszeństwa prawa unijnego wobec prawa krajowego. Podał, że zignorowany został przez organ II instancji wniosek o przeprowadzenie przesłuchania właściciela firmy w zakresie stwierdzonego naruszenia oraz ustalenia okoliczności powstania naruszenia, pominięcie zastrzeżeń strony określonych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Podkreśla, że w tym przypadku oryginalny tachograf zainstalowany w pojeździe nie posiadał i nie miał obowiązku, ze względu na datę produkcji ([...]rok), rejestrowania dwóch niezależnych sygnałów. Taki obowiązek istnieje dla pojazdów wyprodukowanych po [...] roku. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie decyzji w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga musiała zostać uwzględniona. W pierwszej kolejności wskazać należy, że podstawową regulację prawną ustanawiającą przepisy dotyczące użytkowania i kontroli urządzenia rejestrującego, jego konstrukcji oraz instalacji, w dniu wydania zaskarżonej decyzji, stanowiło rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz.U. UE L.1985.370.8). Rozporządzenie to zostało z dniem 1 marca 2014 r. uchylone art. 47 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym (Dz. U. UE L 60/1 z 2014 r.). Jednakże na mocy art. 46 tego aktu prawnego, przepisy rozporządzenia (EWG) nr 3821/85, w tym przepisy załącznika IB do tego rozporządzenia, nadal obowiązują do daty wejścia w życie aktów wykonawczych wspomnianych w rozporządzeniu (UE) nr 165/2014. Zgodnie z art. 47 rozporządzenia (UE) 165/2014 zdanie drugie, odesłanie do uchylonego rozporządzenia uznaje się za odesłanie do niniejszego rozporządzenia. Przy tym wg motywu 7 preambuły do rozporządzenia Komisji (UE) nr 1266/2009 z dnia 16 grudnia 2009 r. dostosowującego po raz dziesiąty do postępu technicznego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz.U. L 339 z 2009 r., s. 3—23) rozporządzenie nie wymaga zastąpienia funkcjonujących tachografów cyfrowych zainstalowanych przed datą rozpoczęcia jego stosowania. Bezspornym w sprawie jest, że pojazd wyprodukowany w [...] r. był w dacie kontroli wyposażony w cyfrowe urządzenie rejestrujące składające się z przyrządu rejestrującego, którego pierwsza aktywacja nastąpiła [...] r. oraz z czujnika. Data pierwszego ustawienia czujnika ruchu to [...] r. W urządzeniu nie został aktywowany obowiązkowy obecnie drugi sygnał prędkości. Zgodnie z rozporządzeniem Komisji (UE) nr 1266/2009 z dnia 16 grudnia 2009 r. dostosowującym rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym wprowadzony został m.in. wymóg 019a w załączniku IB do rozporządzenia nr 3821/85 stanowiący, że w celu wykrycia manipulowania danymi dotyczącymi ruchu informacje z czujnika ruchu są potwierdzane przez informacje dotyczące ruchu pojazdu pochodzące co najmniej z jednego źródła niezależnego od czujnika ruchu. Na podstawie art. 2 ww. rozporządzenia, przepis ten obowiązuje od dnia 1 października 2012 r. Pojazdy dopuszczane do ruchu po raz pierwszy po tej dacie muszą być obowiązkowo wyposażane we wskazany wyżej drugi, niezależny sygnał prędkości. Ani rozporządzenia unijne, ani przepisy krajowe nie zawierają natomiast normy stanowiącej o obowiązkach przedsiębiorcy w razie naprawy bądź wymiany części urządzenia rejestrującego, zamontowanego przed datą wejścia w życie ww. obowiązku. W konsekwencji, o ile oczywistym jest, że wymiana całego urządzenia rodzi obowiązek dostosowania go do wymogów prawnych obecnie obowiązujących (a więc zadbania o zainstalowanie drugiego, niezależnego sygnału), o tyle niejasnym jest skutek wymiany, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie, jedynie jednej z części urządzenia, tj. przyrządu rejestrującego. W konsekwencji ocenie w niniejszej sprawie podlegać musi stanowisko organów zaprezentowane w decyzjach, że w przypadku "naprawy" tachografu cyfrowego zainstalowanego w pojeździe, polegającej na wymianie przyrządu rejestrującego, zainstalowany przyrząd rejestrujący powinien spełniać wymagania obowiązujące w dniu dokonania czynności, a przedsiębiorca wymieniając urządzenie rejestrujące po dacie [...]r. powinien był zamontować tachograf z aktywowanym drugim niezależnym sygnałem prędkości. Wskazać można, że w dacie orzekania przez organy prezentowane były 2 przeciwstawne linie interpretacyjne. Jedna, autorstwa Głównego Urzędu Miar wskazująca, iż w sytuacji takiej przedsiębiorca obowiązany jest całe urządzenie dostosować do obecnych wymogów i zainstalować drugi niezależny sygnał prędkości (jednak do akt sprawy nie został włączony dowód w postaci pisma Głównego Urzędu Miar, na który powołuje się GITD) i druga, wyrażona na prośbę innego polskiego przedsiębiorcy przez Kierownika Działu w Dyrekcji Generalnej Komisji Europejskiej do spraw Mobilności i Transportu – E.L., wskazująca, że co do zasady instalacji drugiego, niezależnego czujnika wymaga jedynie sytuacja, w której oba elementy urządzenia podlegać będą wymianie. Choć stanowisko E.L. jest nieformalne, to w istocie niewiążące są obie opinie, także bowiem Główny Urząd Miar nie jest organem dokonującym wiążącej wykładni prawa Unii Europejskiej. W konsekwencji oba sposoby wykładni przepisów zawarte w ww. opiniach winny podlegać dokładnemu rozważeniu przez GITD, skoro zarzuty odwołania odnosiły się do prawidłowości interpretacji przepisów, a następnie winien on wypracować, wskazać i uzasadnić własne stanowisko w sprawie, ze wskazaniem dlaczego odrzuca wykładnię przeciwną i to prezentowaną w organie europejskim. Jest to istotne z tego względu, że zasada efektywności prawa unijnego (oraz wiążąca się z nią zasada pierwszeństwa tego prawa) wymaga jednolitego stosowania przepisów unijnych w całej Unii. Nie powinno bowiem dochodzić do sytuacji, kiedy poszczególne organy w różnych państwach członkowskich przyjmują różne interpretacje tych samych przepisów, przez co są one stosowane w różny sposób w różnych państwach. Takich sytuacji należy unikać i służy temu np. stosowanie wykładni prounijnej. Przekonujących i dogłębnych rozważań w tym zakresie zabrakło, pomimo sformułowania w odwołaniu konkretnych zarzutów. W świetle powyższych uwag, stanowiska skarżącego zawartego w odwołaniu i skardze oraz dokumentów zgromadzonych w niniejszej sprawie potwierdzających, że strona dokonała naprawy tachografu w uprawnionym warsztacie, nie można również przyjąć, że w sprawie przeprowadzono dokładną analizę przesłanek zastosowania przepisu art. 92c u.t.d. (zob. np. prawomocny wyrok WSA w Łodzi z 28 grudnia 2016 r., sygn. III SA/Łd 825/16). Stosownie zaś do art. 7 k.p.a, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują z urzędu lub na wniosek wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje jedną z najważniejszych zasad postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, Lex-el.; Cz. Martysz, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex-el.). Wszystkie powołane wyżej przepisy znajdują na mocy art. 140 k.p.a. odpowiednie zastosowanie przed organem odwoławczym. Naruszenie wyżej wskazanych przepisów proceduralnych prowadzi w efekcie do naruszenia zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), a także zasady z art. 11 k.p.a, który stanowi, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Nadto, fakt istnienia odmiennych, możliwych sposobów wykładni niejednoznacznych uregulowań ma także dalsze konsekwencje, które organ winien był wziąć pod uwagę. Co do zasady niedopuszczalnym jest bowiem wymierzenie kary w sytuacji, gdy niejednoznaczność norm powoduje, iż stosownie do jednego sposobu interpretacji aktów unijnych przedsiębiorca dopuścił się naruszenia prawa, stosownie zaś do innej, także możliwej interpretacji (i to prezentowanej w strukturach unijnych), naruszenie takie nie miało miejsca (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 18 stycznia 2017 r., sygn. II SA/Gl 1013/16). W konsekwencji, zdaniem Sądu, w ramach ponownego postępowania odwoławczego organ winien, uwzględniając powyższe uwagi, jednoznacznie ustalić, czy przedsiębiorca istotnie dopuścił się takiego naruszenia prawa, o którym mowa w lp. 6.1.2. załącznika nr 3 do u.t.d. (także w kontekście treści art. 92c u.t.d.). W tej sytuacji należy wziąć pod uwagę wszystkie zarzuty odwołania, również te, które odnoszą się do nieprawidłowości zastosowania uregulowań unijnych w niniejszej sprawie. Należy również mieć na uwadze zasadę efektywności prawa unijnego, co sprowadza się do stanowiska, że interpretacja przepisów unijnych winna być jednolita w całej Unii. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.