II SA/Gl 24/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2019 r. sprawy ze skargi J. W.(W.) na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję w zakresie działki skarżącego (nr 1 przed podziałem, a po podziale nr 2), 2) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącego kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta B., działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017r., poz. 1496) udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa ulicy zbiorczej KDZ[...]od węzła [...] drogi ekspresowej S-[...] do ulicy [...] w B. wraz z rozbudową przyległego układu komunikacyjnego". Od decyzji powyższej odwołali się J. G., G. W., L. D. oraz J. W. reprezentowany przez radcę prawnego. Odwołujące się wniosły sprzeciw dotyczący podziału nieruchomości o nr działki 1 położonej w gminie B., obręb [...] ponieważ w ich ocenie podział spowoduje nieużyteczność pozostałej części nieruchomości, chyba że do niej zostanie zapewniony dojazd. J. W. (nazywany dalej "skarżącym") zarzucił natomiast skarżonej decyzji: - naruszenie przepisów art. 11f ust. 1 pkt 8 ppkt. h specustawy drogowej, poprzez pominięcie uzgodnienia zjazdu na działkę skarżącego z drogi KDZ[...] na działkę nr 2 od zachodniej strony działki; - naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uzgodnień dokonanych ze skarżącym w odniesieniu do opisanego wyżej zjazdu. Wobec powyższego wniósł o zmianę decyzji w części objętej odwołaniem oraz ewentualne uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda Śląski zaskarżoną decyzją uchylił pkt 1.4. i 1.5., 10.4. sentencji rozstrzygnięcia organu I instancji i w tym zakresie orzekł merytorycznie. W uzasadnieniu dokonał dokładnej analizy zarówno materialnych, jak i formalnych podstaw decyzji Prezydenta Miasta B.. Szczegółowo wyjaśnił również przyczyny rozstrzygnięcia reformacyjnego. Uznał, że J. G., G. W. i L. D. nie mają przymiotu stron i umorzył postępowanie w zakresie ich odwołania. Odnosząc się zaś do zarzutów podniesionych przez skarżącego stwierdził, iż Prezydent Miasta B. orzekający w pierwszej instancji, jak i Wojewoda Śląski działający jako organ odwoławczy pełnią w procesie inwestycyjnym funkcję organów, które będąc właściwe do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej, nie są jednocześnie uprawnione do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji drogowej ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Ocenie dokonanej zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji może jedynie podlegać zgodność z prawem planowego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach specustawy drogowej, bowiem stosownie do przepisu art. 11e specustawy drogowej nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełniania świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w ramach inwestycji drogowych odtwarzane są istniejące zjazdy do przyległych nieruchomości. Nieruchomość o nr działki 2 położona w gminie B., obręb [...]posiada zjazd od strony północnej (ulicy [...]), który został utrzymany i odtworzony w projekcie oraz zostanie w trakcie realizacji robot budowlanych pozostawiony do działki nr 3 (pozostała część nieruchomości, będąca własnością skarżącego). Budowa nowego zjazdu zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu. Wyjaśnił, że w aktach sprawy organu pierwszej instancji nie znajdują się pisma dotyczące prowadzonej korespondencji pomiędzy skarżącym, a Miejskim Zarządem Dróg w B. w sprawie budowy dodatkowego zjazdu na działkę 3 od strony zachodniej. Zatem kwestie dotyczące planów budowy dodatkowego zjazdu od strony zachodniej na ww. działkę, były prowadzone poza postępowaniem prowadzonym przez organ pierwszej instancji. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożył J. W. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zarzucił w niej organowi: 1) art. 11f ust. 1 pkt. 8 ppkt. h) ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez pominięcie uzgodnionego zjazdu na działkę skarżącego z drogi KDZ[...] na działkę nr 2 od zachodniej strony działki, 2) naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uzgodnień dokonywanych ze skarżącym w odniesieniu do opisanego wyżej zjazdu, 3) naruszenie przepisu art. 77 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie na etapie wydawania decyzji istotnej okoliczności, wynikającej ze złożonych do postępowania dokumentów, iż ze skarżącym dokonano uzgodnień w zakresie budowy opisanego wyżej zjazdu. Skarżący podkreślił przede wszystkim to, iż organ odwoławczy pominął przede wszystkim jego argumentację dotyczącą braku wskazania w zaskarżonej decyzji zjazdu od zachodniej strony nieruchomości. Wskazał również, że ze względu sposób zabudowania obecny wjazd z ul. [...] pozwoli jedynie na wjazd na posesję jednego pojazdu osobowego, bez możliwości manewrowania po działce. Z uwagi na planowany przebieg drogi, dostęp większych pojazdów, w tym związanych z prowadzoną działalnością oraz pojazdów ratownictwa, możliwy będzie jedynie od zachodniej strony działki z drogi KDZ-[...]. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. W trakcie rozprawy przed Sądem pełnomocnik skarżącego zaakcentował, że realizacja inwestycji drogowej spowoduje, że istniejący obecnie zjazd na jego działkę (od strony północnej) praktycznie przestanie pełnić swoją funkcję. Możliwy będzie tam jedynie wjazd samochodami osobowymi, a i to bez możliwości dojazdu do dalszej części działki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn nieco odmiennych od w tych, które zostały podniesione. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Rozstrzygana sprawa dotyczy decyzji zezwalającej na realizację inwestycję w zakresie dróg publicznych, wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 – dalej jako "specustawa drogowa"). Ocena prawidłowości rozstrzygnięcia może tu nastąpić jedynie w odniesieniu do interesu prawnego skarżącego, czyli zapewnienia zjazdu z nowobudowanej drogi na działkę skarżącego, oznaczoną numerem 2. Zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit h) specustawy drogowej "decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności [...] w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące [...] obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów". Z przepisu powyższego wynika, iż organ wydający takie rozstrzygniecie jest zobowiązany do wprowadzenia powyższego obowiązku, jeśli wynika to z przebiegu inwestycji oraz uwarunkowań miejscowych. Inaczej mówiąc, w związku z realizacją inwestycji drogowej konieczne jest zapewnienie, aby każda nieruchomość, która dostęp do drogi publicznej posiadała, taki dostęp (o odpowiednich parametrach technicznych), zachowała. Jak wynika z akt administracyjnych spór, co do wydanego rozstrzygnięcia sprowadza się do tego, iż skarżący domaga się wybudowania zjazdu od strony zachodniej swej działki oznaczonej numerem 2. Na działkę tę został przewidziany zjazd od strony północnej. Ten zaś, jak wynika ze skargi, uniemożliwia dojazd pojazdami większymi niż osobowe (ze względu na ukształtowanie terenu i istniejącą infrastrukturę). Zgodzić się należy z organami administracji, iż dodatkowy zjazd na działkę skarżącego (od strony zachodniej) może zostać zrealizowany na podstawie art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068). W ocenie Sądu budowa tego zjazdu nie ma charakteru "obowiązkowego" (w rozumieniu art. 11f ust. 1 pkt 8 lit h) specustawy drogowej). Organ odwoławczy nie odniósł się jednak do jednej zasadniczej kwestii. Chodzi tu o ewentualną przebudowę zjazdu do działki skarżącego od strony północnej. Otóż, jak wcześniej wskazano, podnosi on, iż wjazd na jego nieruchomość pojazdami innymi niż osobowe, jest niemożliwy. Sąd nie przesądza, czy sytuacja taka faktycznie powinna mieć miejsce. Jeśliby taka sytuacja występowała, to na gruncie wyżej przytoczonych przepisów specustawy drogowej zaistniałby obowiązek przebudowy tego zjazdu. Ta kwestia wymaga jednak dokonania odpowiednich ustaleń w ramach postępowania wyjaśniającego, które może przeprowadzić sam organ odwoławczy. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, działając na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę wyżej poczynione rozważania Sądu. ----------------------- 2