II SA/Gl 241/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.) Protokolant referent Katarzyna Wajs po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2008 r. sprawy ze skarg Z. I. i W. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy terenu oddala skargi Pismem z dnia [...] r. J. S. zwrócił się do Prezydenta Miasta J. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji określonej jako "Garaż [...] m, 2)altana sześciokątna ( [...] m, 3)szałas [...] m, 4) pokrycie konstrukcji stalowej parasola ( [...] m, 5) palenisko – krąg kamieni o śr. [...]m, 6)chodniki i place utwardzone kostką lub wysypane tłuczniem [...] m2, 7)krąg sześciokątny z kolumnami" na działce nr [...] w J. przy ul. [...]. Jako planowaną funkcję inwestycji wnioskodawca wskazał rekreację i wypoczynek, a w odniesieniu do garażu - przechowywanie samochodów osobowych. Inwestor podkreślił nadto, iż planowane obiekty użytkowane będą przez jego rodzinę albowiem działka ma zbyt małą powierzchnię dla lokalizacji rekreacji i wypoczynku oraz urządzeń związanych z ww. funkcją. Z przedłożonej charakterystyki projektowanych obiektów na rysunku planu wynika dodatkowo, iż projektowany garaż w istocie ma stanowić budynek gospodarczo-garażowy o wysokości [...] m. W trakcie prowadzonego postępowania, o którego wszczęciu powiadomiono właścicieli sąsiednich nieruchomości, pismem z dnia [...] r. Z. I. i W. I. wskazali, iż postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji o podobnym zakresie zostały już w przeszłości wszczęte, a następnie postanowieniami z dnia [...] r. zawieszone. Tym samym wszczęcie nowego postępowania w tej samej sprawie jest zdaniem stron bezprzedmiotowe. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta J. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla objętej wnioskiem inwestycji. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania dowodzą, iż w obszarze analizowanym brak obiektów o gabarytach podobnych do projektowanych, a zakres rzeczowy inwestycji wskazuje jednoznacznie na funkcję usługowo-gospodarczą na obszarze tym nie występującą. W konsekwencji, zdaniem organu I instancji, występuje wyraźna sprzeczność planowanej przez inwestora inwestycji z art. 61 lit. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. zwanej dalej: u.p.z.p.). Załącznik do decyzji stanowiła analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzona przez uprawnionego urbanistę. Odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej wniósł J. S., wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia i wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych powodujący przyjęcie, iż zakres rzeczowy inwestycji wskazuje na jej funkcję usługowo-gospodarczą, jak również że na obszarze analizowanym nie ma obiektów zgodnych z planowanymi przez inwestora, naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie prawa własności inwestora oraz naruszenie art. 7, 10 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, nieaktualność danych zawartych w notatce z oględzin przeprowadzonych w [...] r., nie zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz nie wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktów i dowodów, na których się oparł organ I instancji. Po rozpoznaniu wniesionego odwołania decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż zgodnie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast zgodnie z ust. 2 ww. przepisu granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt. 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Jak wynika z części graficznej załącznika nr 2 do zaskarżonej decyzji wielkość obszaru analizowanego nie spełnia dyspozycji ww. przepisu, bowiem granicę obszaru analizowanego od granicy działki dzieli odległość mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki, na której planowana jest inwestycja. Kolegium stwierdziło nadto, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 61 ust. 1 pkt. 1 wymaga m.in. istnienia działki sąsiedniej zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Brak jednak np. paleniska, chodnika bądź altany na działkach sąsiednich nie wyklucza budowy takich obiektów na działce inwestora. Takie obiekty spełniają bowiem funkcję uzupełniającą dla funkcji mieszkaniowej. Kolegium podkreśliło też, iż jego zdaniem nie można zgodzić się z twierdzeniem organu pierwszej instancji, że na obszarze analizowanym nie występuje działka zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jak bowiem wynika z części graficznej analizy na obszarze analizowanym znajdują się działki na których wybudowane zostały m.in. garaże. Nadto zdaniem organu wielce prawdopodobnym jest podniesiony w odwołaniu zarzut, iż protokół sporządzony w dniu [...] r., stanowiący jedną z podstaw analizy, zawiera nieaktualne informacje. Pismem z dnia [...] r. Z. i W. I. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, domagając się jej uchylenia i zawieszenia postępowania do czasu zakończenia innych toczących się postępowań dotyczących tego samego inwestora (ten ostatni wniosek został przez Sąd oddalony postanowieniem z dnia [...] r.). W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, iż ich zdaniem organ I instancji wydając decyzję odmowną słusznie zauważył, że planowane zamierzenie inwestycyjne wykazuje wyraźną sprzeczność z wymogami art. 61 ust.1 pkt. 1 u.p.z.p. Analizując wielkość i parametry planowanej inwestycji bezspornym jest bowiem, iż ww. budowle są planowane pod działalność komercyjną, rozrywkową w zakresie wesel, zabaw na świeżym powietrzu i nie mają nic wspólnego z zabudową mieszkaniową jednorodzinną. W świetle dotychczasowych zdarzeń i faktów takich jak organizowanie przez inwestora wesel i przyjęć w sali bankietowej usytuowanej w nielegalnie nadbudowanej kondygnacji budynku mieszkalno- warsztatowego, zdaniem skarżących planowane obiekty będą służyły do poszerzenia działalności w tymże zakresie, zwłaszcza, że J. S. na przedmiotowej nieruchomości nie zamieszkuje. Skarżący podkreślili nadto, iż postanowieniem z dnia [...] r. sygn. akt [...] organ I instancji zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn: Budowa dwóch pawilonów ogrodowych na części działki nr [...] obręb [...] położonej w J. przy ul. [...], z powodu prowadzonego postępowania przez organ nadzoru budowlanego, natomiast postanowieniem z dnia [...] r. sygn. akt [...] organ z tych samych względów zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn: Budowa budynku gospodarczo garażowego, altany i kręgu z kolumnami zlokalizowanych na części działki nr [...] obręb [...] położonej w J. przy ul. [...]. Prezydent Miasta J. jako organ nie podjął postępowania wynikającego z tytułu jego zawieszenia ww. postanowieniami lecz wszczął nowe postępowanie administracyjne w tej samej sprawie pomimo, że nadal nie ustały przyczyny zawieszenia albowiem postępowania prowadzone przez organ nadzoru budowlanego w stosunku do obiektu budowlanego J. S. na działce nr [...] nie zostały zakończone. Skarżący przytoczyli w tym miejscu rozstrzygnięcia sądowe i administracyjne dotyczące inwestycji na tej samej działce. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie może zostać uwzględniona. Co do zasady podzielić bowiem należy wyrażoną przez organ II instancji tezę, iż sprawa nie została przez organ I instancji wyjaśniona w sposób, który zezwalał na jej ostateczne rozstrzygnięcie. Wskazać bowiem w tym miejscu należy, iż realizacja ustanowionej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako niezbędnego warunku wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99, LEX 53964. W konsekwencji gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części organ odwoławczy, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., obowiązany jest uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Podzielając przekonanie organu odwoławczego, iż okoliczności sprawy nie zostały należycie zbadane Sąd dopatruje się jednak konieczności ich wyjaśnienia w szerszym zakresie niż wskazało to organowi I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. Zdaniem Sądu ponownie rozpoznając sprawę w jej całokształcie Prezydent Miasta J. winien w pierwszej kolejności rozważyć czy nie zachodzą przesłanki negatywne, z mocy prawa wyłączające dopuszczalność wydania na rzecz inwestora decyzji o warunkach zabudowy. Wątpliwości w tej mierze podnosi bowiem w piśmie z dnia [...] r., a także w złożonym na rozprawie przed tut. Sądem w dniu [...] r. oświadczeniu, pełnomocnik skarżących stwierdzając, iż inwestycja miałaby być realizowana na gruncie leśnym. Wyjaśnienie czy istotnie sytuacja taka ma miejsce jest zdaniem Sądu niezbędne, w razie bowiem ewentualnego stwierdzenia, iż planowana inwestycja mieścić się ma na terenie, który nie spełnia warunku określonego w myśl art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. (wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne i zgoda ta nie została uzyskana przy sporządzaniu planu miejscowego, który utracił moc) niedopuszczalnym byłoby wydanie decyzji o warunkach zabudowy, niezależnie od podniesionych przez organ II instancji wątpliwości co do prawidłowości oceny tzw. dobrego sąsiedztwa. Jednoznacznego zbadania wymaga też podnoszona przez skarżących już w trakcie postępowania przed organem I instancji, a obecnie w skardze, kwestia relacji postępowania administracyjnego zawieszonego postanowieniem z dnia z dnia [...]r. sygn. akt [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn: Budowa dwóch pawilonów ogrodowych na części działki nr [...] obręb [...] położonej w J. przy ul. [...], oraz postępowania zawieszonego postanowieniem z dnia [...] r. sygn. akt [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn: Budowa budynku gospodarczo-garażowego, altany i kręgu z kolumnami zlokalizowanych na części działki nr [...] obręb [...] położonej w J. przy ul. [...] do postępowania stanowiącego przedmiot obecnej kontroli sądowej. W trakcie natomiast badania kwestii tzw. dobrego sąsiedztwa organ I instancji winien, wobec braku obejmującego przedmiotowy teren planu miejscowego, sporządzić poprawną analizę funkcji zagospodarowania terenu w celu zbadania, stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Dokonując stosownych ustaleń organ winien mieć na względzie, iż zawarta w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca dopuszczalność zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim. Przewidziany w powołanej normie wymóg kontynuacji funkcji należy bowiem rozumieć szerzej (co słusznie podkreślił organ II instancji) uznając, że nowa zabudowa jest dopuszczalna o ile nie godzi ona w zastany stan rzeczy – por. np. K. Jaroszyński, Z. Niewiadomski, A. Szmytt, Ł. Złakowski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Red. Z. Niewiadomski. Warszawa 2005, s. 50. Tym samym za poprawne uznać należy w tej mierze uwagi organu II instancji, iż sam tylko brak paleniska, chodnika czy altany na działkach sąsiednich nie może przesądzać o niedopuszczalności ich usytuowania.. Jednocześnie jednak, stosownie do literalnego brzmienia przepisu, orzekające w sprawie organy winny mieć na względzie także gabaryty planowanych obiektów. I tak np. znaczne rozmiary stanowiącego element planowanej inwestycji garażu ([...] m i [...] m wysokości) powodują, iż koniecznym jest ustalenie nie tylko czy na działkach sąsiednich znajduje się zabudowa o podobnej funkcji lecz także o gabarytach, które pozwolą na uznanie, iż planowana zabudowa będzie stanowić kontynuację funkcji zastanej. Oceniając planowaną funkcję inwestycji rozważyć należy też, dogłębniej niż miało to miejsce w trakcie przeprowadzonego postępowania, rzeczywisty przyszły charakter obiektów, który jak wynika z uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej zrodził po stronie organu I instancji i rodzi także po stronie skarżących podejrzenia, iż inwestycja służyć ma nie celom mieszkaniowym lecz usługowo-gospodarczym. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. .