II SA/Gl 241/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.),, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi M. T. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżone postanowienie i orzeka, że nie podlega ono wykonaniu w całości; 2. zasądza na rzecz skarżącej od Wojewody [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta R. orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku usługowo- handlowego wraz z parkingiem i drogą wewnętrzną, zjazdem z drogi publicznej, wiatą na wózki sklepowe, pylonem reklamowym i ekranem akustycznym, na oznaczonych działkach położonych w R. w rejonie ulic [...] i [...]. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 9 lutego 2011 r. Pismem z dnia 23 sierpnia, które wpłynęło do organu w dniu 25 sierpnia 2011 r., M. T., zamieszkała w budynku spółdzielczym przy ulicy [...] w R., usytuowanym na działce bezpośrednio graniczącej z inwestycją, wniosła o wznowienie postępowania zakończonego wymienioną powyżej decyzją Prezydenta Miasta R., wskazując na art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego i zarzucając, że mimo przysługującego jej statusu strony w postępowaniu (z uwagi na spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego) nie brała w nim udziału. Podniosła, że nie została powiadomiona o postępowaniu, mimo, iż w myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest stroną postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę. Wskazała także na uciążliwości związane z przedmiotową inwestycją. Postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta R. na podstawie art. 149 § 3 i 4 w związku z art. 148 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił wznowienia postępowania w sprawie wydanej decyzji ostatecznej o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku usługowo- handlowego wraz z parkingiem (...) na wskazanych działkach położonych w R. w rejonie ulic [...] i [...]. W uzasadnieniu stwierdził, że wobec ustalenia, iż obszar oddziaływania projektowanego obiektu zamyka się w granicach działki inwestora wnioskującej nie przysługiwał status strony w tym postępowaniu. Za nieuzasadnione Prezydent uznał także zarzuty dotyczące niezgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wreszcie podkreślił, że za niezgodne z prawdą należy uznać oświadczenie, iż "o wydaniu pozwolenia na budowę dowiedziała się w dniu 25 lipca 2011 r., kiedy zauważyła rozpoczęcie robót budowlanych". Wyjaśnił, że mieszkańcy budynku położonego przy ulicy [...] w dniu 15 czerwca 2011 r. skierowali pismo do [...] Urzędu Wojewódzkiego z prośbą o interwencję w sprawie ich działki, na której usytuowany jest budynek mieszkalny, a "pomiędzy budynkami mieszkalnymi buduje się obiekt przemysłowy bez zachowania ustawowych odległości". Nadto według zapisów dziennika budowy wynika, że 25 lipca 2011 r. ściany budowanego w sąsiedztwie obiektu handlowego były już na ukończeniu, a wykonawca przystępował do wykonania dachu. Mając na uwadze powyższe organ uznał, że wobec braku przymiotu strony oraz niezachowania terminu do wniesienia podania o wznowienia postępowania, wynikającego z art. 148 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego postanowiono jak w sentencji. W zażaleniu z dnia 10 października 2011 r. M. T. wniosła o uchylenie postanowienia i wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania w sprawie względnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, zarzucając mu naruszenie przepisów art. 7 w Kodeku postępowania administracyjnego w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że nie przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę, art. 10, art. 148 § 2 w związku z art. 7 i art. 11 Kodeku postępowania administracyjnego poprzez niedopuszczenie strony do udziału w postępowaniu oraz uznanie, iż wniosek o wznowienie postępowania został wniesiony z uchybieniem terminu. W uzasadnieniu stwierdził, ze przesłanek, którymi kierował się organ nie można zaakceptować. Odnosząc się do kwestii przymiotu strony w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę podniosła, że merytoryczne rozstrzygnie o spornym interesie prawnym strony wnoszącej o wznowienia postępowania możliwe jest dopiero po jego wznowieniu. Dodała, że z uwagi na fakt bezpośredniego sąsiedztwa działki z przedmiotową inwestycją z działką zabudowaną blokami mieszkalnymi ( gdzie posiada spółdzielcze prawo do lokalu wraz ze współużytkowaniem wieczystym nieruchomości, a oddziaływanie inwestycji obejmuje nie tylko działkę z projektowaną budową, to w myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przysługuje jej przymiot strony tego postępowania. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego podniosła, iż podała datę, w której dowiedziała się o decyzji, tj. dzień 25 lipca 2011 r., kiedy zauważyła roboty budowlane. Dopiero w tym dniu dowiedziała się o istnieniu i treści decyzji i stąd dopiero od tej daty mógł rozpocząć bieg termin wskazany w cytowanym przepisie, a to przesądza o jego dotrzymaniu, gdyż podanie o wznowienie wpłynęło w dniu 25 sierpnia 2011 r. Zaskarżonym postanowieniem Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podzielił ustalenia organu pierwszej instancji, iż skarżąca zamieszkuje budynek wielorodzinny przy ulicy [...], położony na sąsiadującej z budowa działce. Z kolei przedmiotowa inwestycja to budynek usługowo- handlowy o dużych gabarytach zlokalizowany na wprost budynku zainteresowanej. Według zapisów dziennika budowy roboty budowlane zostały rozpoczęte w kwietniu 2011 r., a w lipcu – zakończono prace przy wznoszeniu ścian nośnych i działowych. Wobec powyższego wnioskująca mogła obserwować roboty budowlane na sąsiedniej działce, a nadto informacje na temat prowadzonej budowy i wydanej decyzji były zamieszczone w tablicy informacyjnej umieszczonej na placu budowy. Dodatkowo organ podniósł, iż już 15 czerwca 2011 r. mieszkańcy tego budynku skierowali do Wojewody [...] pismo o budowie obiektu przemysłowego pomiędzy budynku, wnosząc o sprawdzenie zachowania wymaganych odległości. Stąd też organ odwoławczy nie dał wiary twierdzeniom M. T., iż o decyzji o pozwoleniu na budowę dowiedziała się dopiero w dniu 25 lipca 2011 r. Podzielił natomiast organ odwoławczy w zakresie zarzut nieprawidłowości zaskarżonego postanowienia w zakresie rozstrzygania w nim kwestii dotyczącej posiadania przez skarżącą przymiotu strony postępowania, potwierdzając iż powinna być ona rozpatrywana dopiero po wznowieniu postępowania. Stwierdził jednak organ, iż wobec uchybienia przez wnioskującą terminu określonego w art. 148 Kodeksu postępowania administracyjnego, nieprawidłowość ta pozostała bez wpływu na treść przyjętego rozstrzygnięcia. Brak zatem było podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyła M. T. Wnosząc o uchylenie postanowienia Wojewody [...] zarzuciła mu naruszenie art. 10 i art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 28 ust. 2 Praw budowlanego poprzez niedopuszczenie skarżącej do udziału w postępowaniu w charakterze strony a także naruszenie art. 148 § 2 w związku z art. 7 i art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne uznanie, iż wniosek o wznowienie postępowania został wniesiony po zakreślonym w tym przepisie terminie. Uzasadniając skargę stwierdziła, iż pomimo wydania w dniu [...] r. decyzji nr [...] o pozwoleniu na budowę przez Prezydenta miasta R., o postępowaniu zakończonym wymienioną decyzją nie została poinformowana i nie brała w nim udziału. Budowa Supermarketu [...] doprowadzi do zasadniczej zmiany zagospodarowania terenu, który miał dotychczas charakter wyłącznie rekreacyjno- mieszkalny. Stąd też postawienie obiektu usługowo- handlowego na tym terenie będzie oddziaływało negatywnie na otoczenie, a nie tylko, jak twierdzi organ, ograniczonego do działki inwestora. Stąd też, wobec faktu, iż jest współużytkownikiem nieruchomości w obszarze oddziaływania inwestycji powinna być stroną przeprowadzonego postępowania. Odnosząc się natomiast do kwestii terminu złożenia podania o wznowienie postępowania zakończonego wymienioną decyzją pozwolenia na budowę, podkreśliła, iż zgodnie z przywoływanym art. 148 Kodeksu termin ten biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji, co oznacza powzięcie obiektywnej wiadomości o istnieniu i treści decyzji. Wyjaśniła, że o treści decyzji o pozwoleniu na budowę dowiedziała się dniu 25 lipca 2011 r. kiedy zauważyła roboty budowlane i bez znaczenia dla tego faktu pozostają zapisy dziennika budowy czy pismo mieszkańców budynku z dnia 15 czerwca 2011 r. do Wojewody. W odpowiedzi na skargę organ Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. W piśmie procesowym z dnia 4 kwietnia 2012 r. reprezentowany przez pełnomocnika uczestnik postępowania W. S. wniósł o oddalenie skargi, przychylając się do argumentacji zaprezentowanej przez orzekające w sprawie organy. Podniósł, iż skarżąca nie wykazała, iż przysługuje jej przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu, a o fakcie prowadzenia przedmiotowej budowy wiedziała od początku jej prowadzenia. Jej postępy mogła obserwować zamieszkując na sąsiedniej działce, a nadto powiadamiała o niej tablica informacyjna zamieszczona na budowie, która zawierała dane umożliwiające identyfikację decyzji o pozwoleniu na budowę. Dodatkowo podkreślił, że już 15 czerwca 2011 r. mieszkańcy bloku nr [...] zwracali się do Wojewody z prośbą o interwencję z powodu "budowy w samym środku osiedla". Odniósł się także do zarzutów merytorycznych podnosząc, że inwestycja zgodna jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W trakcie rozprawy przed Sądem w dniu 22 sierpnia 2012 r. pełnomocnik uczestnika postępowania wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał argumenty zaprezentowane w wymienionym powyżej piśmie z dnia 4 kwietnia 2012 r. Dodał, że inwestycja została zrealizowana, co potwierdza wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. Wyjaśnił, że z informacji uzyskanych od klienta wie, ze inwestycja posiadała tablicę informacyjną, z tym, że nie potrafi określić w jakim okresie była ona umieszczona na tej budowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269 ze zm.) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienie nie jest, w ocenie składu orzekającego, zgodne z prawem, albowiem wydane zostało bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy i dogłębnej analizy zgromadzonych w sprawie dowodów, a zatem z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej – tj. przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przystępując do szczegółowych rozważań wskazać należy, iż w myśl utrwalonych w doktrynie i judykaturze poglądów wznowienie postępowania stanowi instytucję procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Potrzeba stosowania tego rodzaju instytucji objawia się w sytuacjach, kiedy to po wydaniu decyzji ostatecznej ujawniła się wadliwość postępowania dowodowego, na którym oparto ostateczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej albo też gdy wystąpiły później okoliczności, które pozbawiają znaczenia przesłanki, na jakich oparto rozstrzygnięcie sprawy – por. szerzej np. W. Dawidowicz: Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 242; G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I, Zakamycze, 2005 r., s. 295 i nast.). Mając jednak na uwadze jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego – zasadę trwałości decyzji administracyjnych, wynikającą z art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego, obowiązkiem organów rozpatrujących niniejszą sprawę było postępowanie zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (art.145 do art. 153) dotyczącymi wznowienia postępowania. Z chwilą złożenia wniosku o wznowienie postępowania obowiązkiem organu jest zbadanie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania określonego w art. 148 ( 1 Kodeksu, czyli zbadania czy wniosek został złożony w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Dopiero, jeżeli termin został zachowany, właściwy organ winien dokonać wznowienia postępowania (art. 149 § 1), względnie dokonać decyzją odmowy wznowienia tego postępowania (art. 149 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego). Przeprowadzone postępowanie wznowienie może z kolei doprowadzić do odmowy uchylenia dotychczasowej decyzji (art. 151 § 1 pkt 1,) względnie do uchylenia decyzji dotychczasowej i wydania decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). W rozpatrywanej sprawie strona powoływała się na przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie – na brak uczestniczenia bez własnej winy, w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] r. Organ pierwszej instancji rozpatrując wniosek M. T. o wznowienie przedmiotowego postępowania postanowieniem z dnia [...] r. odmówił wznowienia postępowania, uznając m.in., iż przedmiotowy wniosek złożony został przez zainteresowaną z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 148 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazać w tym miejscu trzeba, że organ pierwszej instancji – Prezydent Miasta R. wydając wymienione powyżej postanowienie wprawdzie stwierdził, że strona wnioskująca o wznowienie wymienionego postępowania nie zachowała prawem przewidzianego terminu do wniesienia podania o wznowienie, tym niemniej w ocenie składu orzekającego stwierdzenie to nie zostało poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego w tym kierunku. Uzasadniając zarzut "niezachowania terminu" organ pierwszej instancji wskazał jedynie, że nie można dać wiary oświadczeniu wnioskującej, iż o decyzji dowiedziała się dopiero w dniu 25 lipca 2011 r.. Przedstawiona przez ten organ argumentacja, choć wydaje się logiczna, nie ma jednak oparcia w zgormadzonym materiale dowodowym. Można bowiem idąc tokiem rozumowania organu przyznać, że skoro zamieszkuje się w bezpośrednim sąsiedztwie kwestionowanej inwestycji, to codziennie obserwuje się postępy prowadzonych robót budowlanych. Stąd też przy ustaleniu, że według dziennika budowy tej inwestycji w kwietniu 2011 r. prace zostały rozpoczęte a w początkach lipcach 2011 r. zakończono wznoszenie ścian nośnych i działowych i rozpoczęto prace przy pokryciu dachowym, trudno uznać, że dopiero akurat w dniu 25 lipca 2011 r. skarżąca, jak sama podaje w skardze "zauważyła roboty budowlane". Nie zmienia to jednak faktu, iż termin określony w art. 148 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego rozpoczyna swój bieg od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji, którą kwestionuje. Na ten temat nie wypowiada się natomiast organ pierwszej instancji. Także bowiem pismo z dnia 15 czerwca 2011 r., które w ocenie tego organu ma być potwierdzeniem niezgodnego z prawdą oświadczenia strony o terminie dowiedzenia się o wydaniu decyzji pozwolenia na budowę, nie zawiera wzmianki o tej decyzji. Nie można zatem w takich okolicznościach jednoznacznie stwierdzić, że strona skarżąca faktycznie o tej decyzji wiedziała wcześniej niż podaje w składanych pismach. Organ drugiej instancji wskazuje wprawdzie na dodatkowy element mający potwierdzić nieprawdziwość oświadczenia skarżącej, a mianowicie podaje, iż o wydanej decyzji strona mogła dowiedzieć się z tablicy informacyjnej umieszczonej na placu budowy, ale w ocenie składu orzekającego jest to tylko gołosłowne stwierdzenie, nie poparte żadnym konkretnym ustaleniem w tym zakresie. O ile bowiem w ocenie Sądu, zasadnym jest odwołanie się do treści tablicy informacyjnej, która niewątpliwie wskazuje i identyfikuje decyzję (gdyż wbrew twierdzeniom skarżącej nie oznacza to zapoznania się z treścią decyzji), na podstawie której prowadzone są konkretne prace budowlane, o tyle nie wystarczy wspomnieć tylko o takim fakcie. Należałoby potwierdzić ten fakt, chociażby zdjęciem takiej tablicy informacyjnej czy ewentualnie innymi ustaleniami potwierdzającymi jej faktyczne umieszczenie na placu budowy. W tym zakresie nie przeprowadzono jednak żadnego postępowania wyjaśniającego. Dokładne i jednoznaczne wyjaśnienie terminu, wynikającego z art. 148 Kodeksu postępowania administracyjnego jest w przypadku postępowania wznowienionego podstawowym obowiązkiem organu administracji publicznej. Wobec przyjętej w art. 16 Kodeksu zasady trwałości decyzji administracyjnych, wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek pomimo uchybienia terminu stanowi bowiem rażące naruszenie prawa. Skarżąca kwestionując to rozstrzygnięcie podniosła i wskazała fakty, które organ odwoławczy powinien potwierdzić, a wobec takiego braku postanowienie tego organu należy ocenić jako obarczone naruszeniem szeregu przepisów procedury administracyjnej, a szczególności art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oparcie rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy jedynie na ustaleniu stanu przedmiotowej budowy, którą skarżąca niewątpliwie mogła obserwować wobec bezpośredniego sąsiedztwa oraz na gołosłownym stwierdzeniu o możliwości uzyskania niezbędnych danych o decyzji z tablicy informacyjnej, nie jest w ocenie składu orzekającego wystarczające. Brak jakiegokolwiek potwierdzenia faktu umieszczenia tej tablicy na budowie, nie może świadczyć, iż oświadczenie skarżącej nie jest prawdziwe. Nie można zatem w takim stanie sprawy w pełni podzielić twierdzenia organu, iż skarżąca posiadała wcześniejszą, niż podała w skardze i we wniosku o wznowienie postępowania, wiedzę o decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z treścią art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego w toku postępowania organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje wszelkie kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei z przepisu art. 8 wynika, iż organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę obywateli. Brak wyczerpującego wyjaśnienia podniesionych wątpliwości nie idzie w parze z przywołanymi powyżej zasadami. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej powyżej ustawy. Z uwagi na przedmiot zaskarżenia, Sąd nie miał podstaw do oceny merytorycznych aspektów i przesłanek niniejszej sprawy, czyli nie mógł odnieść się do podnoszonych argumentów prawidłowości kwestionowanej decyzji. W tym zakresie organy będą mogły przeprowadzić postępowania i ocenić podnoszone argumenty dopiero po ewentualnym wznowieniu postępowania. Podobnie jak przymiot strony tak i te przesłanki mogą być badane dopiero w drugiej fazie postępowania wznowieniowego.