II SA/Gl 243/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Łucja Franiczek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lipca 2011 r. (w trybie uproszczonym) sprawy ze skargi Starosty [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz strony skarżącej kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy B. nakazał Staroście [...] przywrócenie stanu poprzedniego na działce nr "1" w B. poprzez odtworzenie rowu odprowadzającego wody opadowe. Jednakże wskutek odwołania Starosty [...] decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. orzekło o uchyleniu powyższej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolejną decyzją z dnia [...]r. nr [...] Wójt Gminy B. na podstawie art. 29 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. nr 239, poz. 2019 ze zm.), powtórnie nakazał Staroście [...] odtworzenie rowu odprowadzającego wody opadowe na powyższej działce, określając termin wykonania tego obowiązku do dnia [...] r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji podał, że bieg istniejącego rowu jest przerwany na dwóch działkach, w tym na działce będącej własnością Skarbu Państwa (nr "1"). Dotychczasowe istnienie rowu w tym miejscu potwierdziły oględziny, zaś obecny brak rowu ma wpływ na zmianę stosunków wodnych powodując podtopienia działek sąsiednich w czasie większych opadów oraz zwiększa zagrożenie powodziowe. W odwołaniu od powyższej decyzji Starosta [...] domagał się jej uchylenia w całości zarzucając błędną interpretację przepisów ustawy - Prawo wodne oraz naruszenie przepisów prawa procesowego. Zdaniem odwołującego się, organ I instancji rozpoznając sprawę ponownie nie przeprowadził w sposób rzetelny postępowania wyjaśniającego poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w celu bezspornego ustalenia, że teren działki nr "1" stanowił dotychczas rów. W jego ocenie organ nieprawidłowo przyjął, że dowód w niniejszej sprawie stanowi oznaczenie w rejestrze gruntów przedmiotowej działki symbolem "Wp", podczas gdy zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38 poz. 454) grunty pod rowami oznaczone są symbolem "W". Dodatkowo w ewidencji gruntów i budynków Skarb Państwa nie został ujawniony jako właściciel działki nr "1", lecz posiadacz samoistny. Tymczasem dane w w/w ewidencji wskazują jedynie stan faktyczny, a nie prawny działek, co nie może implikować obowiązku Starosty do odtworzenia rowu w tym miejscu. Odwołujący się nie rości sobie bowiem żadnych praw do tej nieruchomości, nie gospodaruje nią, nie wykonuje wobec niej żadnego władztwa faktycznego. Nadto, zgodnie z art. 154 Kodeksu cywilnego, rowy znajdujące się na granicy gruntów sąsiadujących służą do wspólnego użytków sąsiadów, a korzystający z tych urządzeń obowiązani są ponosić wspólnie koszty ich utrzymania. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej zwanej Kpa i art. 29 ustawy – Prawo wodne, orzekło o uchyleniu decyzji organu I instancji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i w tym zakresie postanowiło nie ustalać terminu. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wyjaśniło, że przepis art. 29 ust. 1 i 3 Prawa wodnego, nie upoważnia organu do wyznaczenia terminu likwidacji szkodliwych zmian stanu wody na gruncie. Stąd też wykonaniu podlega decyzja po uzyskaniu przymiotu ostateczności. Jednocześnie Kolegium wskazało, że odwołujący nie wykonał wprawdzie żadnych czynności, które przyczyniły się do zasypania rowu na działce nr "1", lecz na przedmiotowym terenie znajdował się niewątpliwie rów zbierający wody opadowe, który został zasypany. W ocenie organu odwoławczego, zastosowany przez ustawodawcę zwrot "zmiany stanu wody na gruncie" oznacza nie tylko działanie właściciela tego gruntu, ale także działanie osób trzecich. Zdaniem Kolegium, organ I instancji w sposób prawidłowy udokumentował dotychczasowe istnienie przedmiotowego rowu na działce nr "1", co czyni zbędnym przeprowadzenie dodatkowego dowodu z opinii biegłego. Jednocześnie Kolegium zgodziło się ze stanowiskiem organu I instancji, zgodnie z którym nałożenie obowiązku z art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo wodne, zasadne jest także w stosunku do posiadaczy samoistnych, stosownie do treści art. 9 ust. 2 pkt 3 tej ustawy. W skardze do sądu administracyjnego Starosta [...] domagał się uchylenia decyzji organów obydwu instancji i zasądzenia kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 29 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo wodne oraz art. 77 § 1 Kpa. Ponownie stwierdził, że materiał dowodowy potwierdzający istnienie rowu nie został zebrany w sposób wyczerpujący oraz powtórzył swoją dotychczasową argumentację w odniesieniu do braku uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa do przedmiotowej nieruchomości. Podkreślił także, że ujawnienie w ewidencji gruntów Skarbu Państwa jako samoistnego posiadacza przedmiotowej działki nie jest zgodne z rzeczywistym stanem faktycznym, albowiem właścicielem obecnej działki nr "1" jest poprzednik prawny osoby fizycznej będącej właścicielem parcel katastralnych, z których powstała m.in. ta działka. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. W kolejnym piśmie z dnia [...]r. skarżący powołując się na nadesłaną w załączeniu dokumentację opisał stan prawny działki nr "1", zgodnie z którym Skarb Państwa nie jest samoistnym posiadaczem przedmiotowej nieruchomości, ani jej właścicielem. Zwrócił także uwagę, że wystąpił z wnioskiem o wykreślenie w operacie ewidencji gruntów i budynków Skarbu Państwa jako władającego sporną nieruchomością. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek z innych względów, niż w niej podniesionych. Działając z urzędu po myśli art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny dopatrzył się bowiem konieczności wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia jej nieważności jako obarczonej kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, co uzasadniało rozpatrzenie skargi na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 1 i art. 120 powołanej ustawy. Zaskarżona decyzja zapadła bowiem z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 Kpa (w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania). Na tej podstawie organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla decyzję organu I instancji w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji. W niniejszej sprawie Kolegium orzekło o uchyleniu decyzji organu I instancji w części, określającej termin wykonania nałożonych na skarżącego obowiązków i w tym zakresie rozstrzygnięto o nieokreśleniu terminu. Tymczasem odwołanie zostało wniesione przez skarżącego jako zobowiązanego do wykonania decyzji, który kwestionował rozstrzygnięcie organu I instancji w całości, co wynika jednoznacznie z treści odwołania. W takiej zaś sytuacji organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania zobligowany był, ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę w takim zakresie, w jakim została rozstrzygnięta przez organ I instancji, a więc również co do istnienia podstawy prawnej nałożenia obowiązków w trybie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Aczkolwiek w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wyjaśniło, że wydanie decyzji na tej podstawie było zasadne i zgodne z prawem to jednak brak rozstrzygnięcia sprawy w tym zakresie jako obligatoryjnego elementu decyzji administracyjnej z art. 107 § 1 Kpa. Rozstrzygnięcie, czyli osnowa decyzji stanowi bowiem o ustaleniu prawa, o usunięciu sporu co do niego lub o jego tworzeniu na rzecz określonych podmiotów, albo też o zakończeniu postępowania w danej instancji bez orzekania w sprawie co do jej istoty (vide: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz Wyd. C.H. Beck, W-wa 1996, str. 482). Braku rozstrzygnięcia (osnowy decyzji) nie może też sanować jej uzasadnienie, które zdaje się wskazywać, że Kolegium miało na celu orzeczenie o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w pozostałym zakresie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, co jednak nie wynika z kolei z powołanej podstawy prawnej. Wskazać też przyjdzie, że w niniejszej sprawie nie było możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji częściowej. Co prawda konstrukcja prawna z art. 62 Kpa, wprowadza instytucję współuczestnictwa formalnego, co powoduje, że postępowanie, w którym łącznie rozpatrywanych jest kilka spraw administracyjnych, które kończy się wydaniem w każdej sprawie odrębnych decyzji i zaskarżenie decyzji wydanej w określonej sprawie nie powoduje skutku prawnego zaskarżenia innych decyzji, pomimo że sprawy te były łącznie prowadzone (vide: cyt. komentarz str. 319 – 320), to jednak w niniejszej sprawie odwołanie zostało wniesione od całości rozstrzygnięcia organu I instancji, co wykluczało prawną możliwość wydania decyzji częściowej. Wydanie takiej decyzji nie kończy bowiem postępowania w sprawie i przewiduje wydanie odrębnej decyzji dla części nie rozstrzygniętej. Tymczasem w niniejszej sprawie brak podstawy prawnej do wydania decyzji uzupełniającej, np. poprzez wydanie odrębnej decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w pozostałym zakresie. Uzupełnienie decyzji w trybie art. 111 § 1 Kpa, następuje bowiem na żądanie strony, zgłoszone w terminie 14 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, który to termin w niniejszej sprawie już upłynął, a przy tym skarżący nie skorzystał z tej możliwości prawnej, lecz wniósł skargę na wadliwą decyzję częściową. Wreszcie, nie jest dopuszczalne sprostowanie omyłki pisarskiej, czy wyjaśnienie treści zaskarżonej decyzji w trybie art. 113 Kpa, co dotyczy jedynie usuwania wad nieistotnych. W konsekwencji, niekompletność rozstrzygnięcia sprawy, musiała prowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Kolegium w drodze stwierdzenia jej nieważności z powodu rażącego naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. Z tych względów sąd administracyjny orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wobec uwzględnienia skargi należało nadto orzec o niewykonalności zaskarżonej decyzji po myśli art. 152 tej ustawy. O kosztach postępowania obejmujących wpis sądowy od skargi w kwocie 300 zł rozstrzygnięto z zgodnie z art. 200, art. 205 § 1 oraz art. 210 § 2 cyt. ustawy. Wobec stwierdzenia rażącego naruszenia prawa z powodu wydania przez Kolegium wadliwej decyzji częściowej, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy okazały się zarzuty skargi. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy wyda decyzję zgodnie z art. 138 Kpa, a zatem rozstrzygając o całości sprawy, w takim zakresie, w jakim orzekł organ I instancji zgodnie z zakresem jej zaskarżenia (w całości).