II SA/Gl 246/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w S. usunięcie bliżej opisanych w tej decyzji nieprawidłowości w użytkowanym budynku nr [...] przy pl. [...] w S. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. znak [...], po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej [...], utrzymał w mocy w/w decyzję. Upomnieniem znak [...] z dnia [...] r. wezwano zobowiązaną Spółdzielnię do dobrowolnego wykonania obowiązków wynikających z w/w decyzji z zagrożeniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Wobec bezskuteczności tego wezwania zostało wszczęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (dalej PINB w S.) postępowanie egzekucyjne w oparciu o wystawiony przez ten organ tytuł wykonawczy nr [...] z dnia 9 marca 2011 r. Pismem z dnia 23 marca 2011 r. Spółdzielnia wniosła zarzuty na prowadzone postępowanie egzekucyjne powołując się na podstawę z art. 33 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm., zwana dalej ustawą lub ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Po ponownym rozpatrzeniu tych zarzutów PINB w S. ostatecznym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność zgłoszonego zarzutu. Następnie postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] organ ten nałożył na Spółdzielnię Mieszkaniową [...] w S. grzywnę w kwocie 50.000,00 zł w celu przymuszenia jej do wykonania objętych w/w tytułem wykonawczym obowiązków, zobowiązując ją jednocześnie do ich wykonania w terminie do 31 stycznia 2012 r., z zagrożeniem ich zastępczego wykonania. Wezwał nadto zobowiązaną Spółdzielnię do uiszczenia opłaty egzekucyjnej za wydanie tego postanowienia, w wysokości 68 zł. Jako podstawę prawną tego postanowienia wskazał art. 121 § 2 i § 4, art. 122, art. 64 a § 1 i art. 20 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że grzywna została wymierzona w górnej dopuszczalnej wysokości z uwagi na duży zakres pozostałych do wykonania robót budowlanych i charakter stwierdzonych w budynku mieszkalnym nieprawidłowości, do których usunięcia Spółdzielnia została zobowiązana, znaczne przekroczenie terminu ich usunięcia oraz z uwagi na zapewnienie skuteczności postępowania egzekucyjnego. W zażaleniu na to postanowienie Spółdzielnia wniosła o jego uchylenie i odstąpienie od stosowania środka egzekucyjnego względnie o zmianę postanowienia przez wymierzenie grzywny w kwocie 10.000 zł z jednoczesnym zobowiązaniem do wykonania obowiązków w terminie do 31 grudnia 2012 r. lub też o zmianę przedmiotowego postanowienia przez zastosowanie mniej uciążliwego środka egzekucyjnego. W uzasadnieniu zażalenia stwierdzono, że objęte nim postanowienie zostało wydane z naruszeniem treści art. 7 § 2 i art. 119 § 2 ustawy, a to w sytuacji gdy Spółdzielnia wykonała w 2008 i 2009 r. część nałożonych na nią obowiązków, stosownie do środków finansowych, które udało jej się na ten cel zgromadzić i stosownie do technologii obciążających ją robót, możliwych do wykonania bez czasowego przesiedlenia mieszkańców remontowanego budynku. Podjęła też stosowne działania w zakresie "przygotowania zaplecza finansowego" oraz czynności umożliwiających wyłonienie w formie przetargu generalnego wykonawcy pozostałych do realizacji prac. Zarzuciła nadto żaląca się, że organ nie rozważył możliwości zastosowania w stosunku do niej mniej uciążliwego środka egzekucyjnego oraz, iż wyznaczenie grzywny w kwocie maksymalnej pozbawi ją środków finansowych na pokrycie kosztów związanych z realizacją pozostałych do wykonania obowiązków. Po rozpatrzeniu tego zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, uchylił zaskarżone postanowienie PINB w części dotyczącej obowiązku uiszczenia opłaty egzekucyjnej zaś w pozostałym zakresie utrzymał go w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podzielił stanowisko organu pierwszej instancji zarówno co do rodzaju zastosowanego środka egzekucyjnego jak i co do wysokości nałożonej grzywny. Podkreślił, że wymierzenie grzywny stanowi środek mniej uciążliwy niż wykonanie zastępcze będących przedmiotem egzekucji obowiązków. Dlatego też nie została naruszona zdaniem organu II instancji treść art. 7 ust. 2 ustawy. Gdy chodzi o wysokość nałożonej grzywny organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, że grzywna ta nie jest karą lecz stanowi formę nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się i dlatego jej wysokość nie musi być dostosowana do możliwości finansowych zobowiązanego. Również zdaniem [...] WINB w K. za wymierzeniem grzywny w kwocie 50.000 zł przemawiały okoliczności powołane w postanowieniu organu pierwszej instancji a mianowicie charakter pozostających do wykonania obowiązków mających na celu usunięcie nieprawidłowości stwierdzonych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy pl. [...] w S. oraz istniejąca po stronie Spółdzielni od dłuższego czasu świadomość co do konieczności ich realizacji. W skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego na powyższe postanowienie [...] WINB w K. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w S. wniosła o jego uchylenie względnie o zmianę przez nałożenie grzywny w wysokości minimalnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem: - art. 125 § 1 i art. 7 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że w sprawie nie było uzasadnionych podstaw do umorzenia nałożonej grzywny, - art.119 § 2 i art. 7 § 2 ustawy przez ich błędne zastosowanie i uznanie, że wymierzenie spornej grzywny doprowadzi do zrealizowania podlegającego egzekucji obowiązku, - art. 17 § 2 oraz art. 23 § 6 ustawy, poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że nie było podstaw do wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego. Uzasadniając zarzuty oraz wnioski skargi stwierdzono w pierwszej kolejności, że w 2008 i 2009 r. została wykonana część obciążających skarżącą prac, możliwych do realizacji bez czasowego przesiedlania mieszkańców remontowanego budynku i stosownie do wygospodarowanych na realizację tych robót środków finansowych. Pozostałe prace nie zostały wykonane nie na skutek złej woli Spółdzielni a z powodu braku na ten cel odpowiednich środków finansowych. Podano, że lokatorzy budynku objętego tytułem wykonawczym oraz kilku innych z uwagi na swoje ubóstwo posiadają bardzo duże zaległości w płaceniu czynszu, co nie pozwala na pokrycie z czynszów kosztów zwykłej eksploatacji tych budynków. Spółdzielnia ma z tego tytułu bardzo duże trudności w zgromadzeniu niezbędnych środków pieniężnych na przeprowadzenie bardzo kosztownych remontów generalnych przedmiotowych budynków. Dalej skarżąca podniosła, że w świetle treści art. 7 § 3 i art. 125 § 1 ustawy możliwe jest umorzenie grzywny wymierzonej w celu przymuszenia wykonania obowiązków także w przypadku ich częściowego wykonania, który to przypadek zachodzi w niniejszej sprawie. Organy orzekające powinny też wziąć pod uwagę trudną sytuację finansową Spółdzielni oraz okoliczność, że do niewykonania obowiązków nie doszło z jej winy. W tej sytuacji organy egzekucyjne powinny obniżyć wysokość wymierzonej grzywny lub zastosować środek egzekucyjny mniej uciążliwy a nawet odstąpić całkowicie od jego stosowania. Nałożenie grzywny w kwocie 50.000 zł może spowodować, z uwagi na trudną sytuację finansową Spółdzielni, że nie będzie ona miała środków na realizację obowiązujących ją zgodnie z tytułem wykonawczym obowiązków. Oznacza to również, że kwestionowany środek przymuszenia z naruszeniem art. 7 § 2 i 119 § 2 ustawy nie prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku. W odpowiedzi na skargę [...] WINB w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując w ogólnym zarysie stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem brak jest zdaniem Sądu dostatecznych podstaw do przyjęcia, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem obowiązującego prawa, a tylko pod tym względem podlegało ono kontroli Sądu zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Z uwagi na treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., Nr 270, zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) należy w pierwszej kolejności podnieść, że przy rozpatrywaniu niniejszej skargi Sąd nie był uprawniony do badania sprawy w aspekcie okoliczności, które mogły stanowić podstawę wniesienia zarzutów – zgodnie z treścią art. 33 ustawy. W tym bowiem zakresie skarżąca mogła skorzystać ze środków zaskarżenia w odrębnym postępowaniu. W tym względzie można jedynie zwrócić uwagę, że w tytule wykonawczym z dnia 9 marca 2011 r. w treści obciążających skarżącą obowiązków zostały wymienione wszystkie roboty budowlane wynikające z decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r., stanowiącej podstawę wystawienia tego tytułu, chociaż w sprawie nie ulega wątpliwości, że część z tych obowiązków została przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego wykonana. Należy jednak stwierdzić, że uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy zakończonej zaskarżonym postanowieniem, gdy zważy się, że postępowanie mogło być wszczęte celem wyegzekwowania pozostałych obowiązków. Nadto z akt nie wynika aby organy egzekucyjne domagały się wykonania przez skarżącą obowiązków już przez nią zrealizowanych i aby w związku z takim żądaniem wymierzyły skarżącej grzywnę. Ponieważ okoliczność, że nie wszystkie obowiązki wynikające z tytułu wykonawczego zostały zrealizowane jest między stronami bezsporna i nie budzi wątpliwości, rozstrzygnięcia skargi sprowadza się w praktyce do rozstrzygnięcia zasadności sformułowanych w niej zarzutów. Z urzędu należy bowiem stwierdzić, że spełnione zostały wynikające z ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (m.in. z art. 15 § 1 i art. 26) wymogi wszczęcia i prowadzenia tej egzekucji. Przechodząc do oceny tych zarzutów za dowolne należy uznać stanowisko skarżącej, że postępowanie egzekucyjne powinno być umorzone z uwagi na to, iż część objętych tytułem wykonawczym obowiązków zostało przez nią wykonanych. Egzekucja ma bowiem na celu doprowadzenie do realizacji wszystkich a nie tylko niektórych z tych obowiązków. W konsekwencji brak jest zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 7 § 3. Nie wszystkie bowiem obowiązki objęte tytułem wykonawczym zostały zrealizowane, a te nie zrealizowane nie stały się bezprzedmiotowe, w sytuacji gdy ich wykonanie jest w dalszym ciągu niezbędne do doprowadzenia budynku, którego dotyczą, do stanu zgodnego z prawem wynikającym z decyzji stanowiącej podstawę wystawionego tytułu wykonawczego. Dla wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego nie ma też znaczenia dlaczego nie wszystkie obowiązki o charakterze niepieniężnym nie zostały przez dłużnika wykonane, jeżeli są wymagalne i wykonalne, co ma miejsce w niniejszej sprawie. W szczególności za umorzeniem postępowania egzekucyjnego nie może przemawiać okoliczność, że zwłoka w wykonywaniu obowiązków jest następstwem trudnej sytuacji finansowej dłużnika, który nie ma wystarczających środków finansowych na pokrycie niezbędnych kosztów związanych z realizacją obowiązków. Z żadnego przepisu prawa nie wynika również, aby okoliczność tego rodzaju zobowiązywała organy egzekucyjne do wstrzymania postępowania egzekucyjnego lub czynności egzekucyjnych. Nadto należy stwierdzić, że przedmiotem zaskarżenia i oceny Sądu nie jest postanowienie w przedmiocie wstrzymania postępowania egzekucyjnego lub czynności egzekucyjnych, bo takie nie zostało przez organy egzekucyjne wydane. Tylko zaś takie postanowienie mogło podlegać ocenie pod względem treści art. 17 § 2 lub 23 § 6 ustawy. Z tego też względu brak jest zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem tych przepisów, co zarzuca się w skardze. Nie można też podzielić stanowiska skarżącej, że zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem treści art. 7 § 2 i art. 119 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Twierdząc, że organy powinny zastosować środek egzekucyjny mniej dla niej uciążliwy, skarżąca nie wskazała jaki miałby to być środek dopuszczalny przez prawo. Należy podzielić stanowisko organów orzekających, że w świetle przepisów ustawy alternatywą dla grzywny mogło być jedynie wykonanie zastępcze. To zaś byłoby niewątpliwie dla skarżącej znacznie bardziej uciążliwe chociażby ze względów finansowych. Trudno bowiem przyjąć, że przy wykonaniu zastępczym doszłoby do ochrony interesów finansowych skarżącej w większym stopniu niż w sytuacji gdyby to sama skarżąca wyłoniła wykonawcę obciążających ją robót budowlanych i roboty te nadzorowała. Należy też w tym względzie podkreślić, że ani w zażaleniu ani w skardze nie postulowano zastosowania środka w postaci wykonania zastępczego, co również może świadczyć o tym, że skarżąca uważała go za bardziej uciążliwy niż grzywna. W okolicznościach sprawy trudno też przyjąć, że wykonanie zastępcze doprowadziłoby szybciej do wykonania obowiązujących skarżącą obowiązków, czyli iż byłby to środek bardziej bezpośredni w rozumieniu art. 7 § 2 ustawy gdy waży się, że skarżąca poniosła znaczne wydatki finansowe w związku z czynnościami bezpośrednio poprzedzającymi rozpisanie przetargu dla wyłonienia generalnego wykonawcy pozostających jeszcze do zrealizowania robót, co akcentuje się w skardze. Czynności te musiałby najprawdopodobniej powtórzyć organ egzekucyjny lub wykonawca zastępczy przy wykonaniu zastępczym, co nie tylko naraziłoby skarżącą na dodatkowe koszty (w związku z treścią art. 127 ustawy) ale i opóźniłoby realizację pozostałych do wykonania robót. Przemawia to nadto za stwierdzeniem, iż w okolicznościach sprawy nie było celowe (w rozumieniu art. 119 § 2 ustawy) zastosowanie innego środka egzekucyjnego niż grzywna. Zdaniem Sądu nie można też podzielić rozumowania skarżącej, że wymierzenie grzywny nie było dopuszczalne gdyż pogorszyło i tak już trudną jej sytuację majątkową i w konsekwencji środek ten nie prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku. Akceptując takie rozumowanie doszłoby bowiem zdaniem Sądu do podważenia istoty prowadzenia postępowania egzekucyjnego i stosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny. Nadto należy w tym względzie mieć na uwadze, że dłużnik (skarżąca) może uwolnić się z obowiązku zapłaty grzywny przez wykonanie obciążającego ją obowiązku. W przypadku realizacji obowiązku przed uiszczeniem lub ściągnięciem grzywny, grzywny te podlegają umorzeniu na podstawie art. 125 § 1 ustawy. Również grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą być na wniosek zobowiązanego zwrócone na podstawie art. 126 omawianej ustawy. Oznacza to wbrew stanowisku skarżącej, że sam fakt wymierzenia grzywny a nawet jej ściągnięcia nie musi w ostatecznym rozrachunku wpływać na sytuację finansową dłużnika jeżeli wykona on obciążający go obowiązek. Nadto oznacza to, że w przedmiocie umorzenia wymierzonych grzywien organy orzekają postanowieniami podlegającymi odrębnemu zaskarżeniu. W tym przedmiocie postanowienie nie zostało wydane, a tym bardziej nie stanowi ono przedmiotu kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu. Z tego względu zaskarżone postanowienie nie mogło być wydane z naruszeniem treści art. 125 § 1 ustawy, co zarzuca się w skardze. Zdaniem Sądu brak jest także dostatecznych podstaw do zakwestionowania legalności zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej wysokości nałożonej grzywny. W tym względzie należy podkreślić, że przepisy ustawy nie zawierają kryteriów ustalania tej wysokości. Z art. 121 § 2 i § 4 ustawy wynika jedynie, że w rozpatrywanej sprawie grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa i mogła być wymierzona w wysokości od 10.000 do 50.000 zł. Wysokość ta jest zatem ustalana w ramach uznania administracyjnego, co znacznie ogranicza w tym przedmiocie zakres kontroli sądowej. Jakkolwiek uznanie to nie oznacza dowolności to przy braku ustawowych kryteriów ustalania tej wysokości, decyduje o niej organ orzekający przez wskazanie przesłanek którymi się kierował. Takie przesłanki zostały w niniejszej sprawie przez organy orzekające wskazane i Sąd nie dopatrzył się podstaw do ich zakwestionowania. Organ egzekucyjny prawidłowo bowiem wskazał na charakter nieprawidłowości w budynkach skarżącej, których usunięcie ma nastąpić w następstwie podlegających egzekucji obowiązków. W tym względzie należy podnieść, że wykonanie chociażby obowiązku obejmującego naprawę stropów w budynku jest związane z usunięciem niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzi (art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Wysokość grzywny powinna zatem motywować odpowiednio do wykonania obciążających skarżącą obowiązków. Zasadnie też zwracają uwagę organy orzekające na znaczne przekroczenia terminów wykonania obowiązków, ustalonych w decyzji stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. Trudno też w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przyjąć, że wymierzona grzywna przekracza możliwości finansowe skarżącej gdy zważy się chociażby na kwoty kosztów poniesionych przez skarżącą w związku z opracowaniem na jej zlecenie ekspertyz technicznych, związanych z częścią tylko robót objętych tytułem wykonawczym. Nadto, co akcentowała wielokrotnie skarżąca, zastosowany środek egzekucyjny powinien zmierzać bezpośrednio do wykonania obowiązku, a takim może być tylko grzywna stanowiąca dla dłużnika odczuwalną dolegliwość, motywującą go do realizacji obowiązku. Wreszcie, co już stwierdzono wyżej, skarżący może uniknąć płacenia grzywny przez wykonanie obowiązków, względnie w przypadku ich wykonania może wnosić o jej anulowanie lub zwrot. To również oznacza, że kwestionowana wysokość grzywny nie musi wpływać znacząco na pogorszenie sytuacji finansowej skarżącej. Z tych wszystkich względów skarga jest nieuzasadniona. Podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. mw