II SA/Gl 246/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2018 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w W. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu od zgłoszenia robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza na rzecz skarżącej Spółki od Wojewody Śląskiego kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta [...] decyzją dnia [...] roku, numer [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej k.p.a.), art. 30 ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm. – dalej p.b.), wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia robót budowlanych polegających na montażu mobilnej stacji bazowej, składającej się z masztu, anten sektorowych, radioliniowych oraz urządzeń technicznych wraz z okablowaniem, na działce nr [...] w Z., gm. S., oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę ww. mobilnej stacji bazowej. W uzasadnieniu podano m. in., że z analizy załączonych do zgłoszenia dokumentów wynika, iż przedmiotem inwestycji jest montaż masztu antenowego o wysokości 28m, wykonanego z konstrukcji stalowej w formie ramy kratowej. Dodatkowo według załączonych dokumentów maszt ten nie będzie trwale połączony z gruntem. Zdaniem organu, realizacja zgłaszanego obiektu o tak dużej wysokości, niezwiązanego stale z gruntem, może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. W związku z tym w ocenie organu dla ww. zakresu robót budowlanych wymagane jest sporządzenie projektu budowlanego przez uprawnionego projektanta oraz uzyskanie decyzji pozwolenia na budowę i prowadzenie robót pod nadzorem osoby uprawnionej. Od powyższej decyzji odwołał się pełnomocnik "A" S.A. z siedzibą w W., zaskarżając ją w całości. Zarzucono naruszenie: 1) art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 3 pkt 5 p.b. w zakresie kwalifikacji przedsięwzięcia, 2) naruszenie art. 30 ust. 6 pkt 1 w zw. ust. 7 pkt 4 p.b., poprzez przyjęcie, że zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę oraz że obiekt może spowodować wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich, 3) błędną wykładnię § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71) w zakresie kwalifikacji przedsięwzięcia, 4) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a. i art. 77 k.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej: — odnośnie kwalifikacji przedsięwzięcia jako wymagającego pozwolenia na budowę poprzez przyjęcie, że inwestycja powinna być realizowana w tym trybie, — wadliwe przyjęcie, że objęta zgłoszeniem inwestycja może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. W świetle powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania wywołanego sprzeciwem, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W wyniku rozpatrzenia złożonego odwołania Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano m. in., że inwestor dokonał zgłoszenia ww. robót budowlanych organowi administracji architektoniczno-budowlanej I instancji, kwalifikując przedmiotową inwestycję jako budowę tymczasowego obiektu budowlanego na okres do 180 dni. Sprzeciw wobec ww. zgłoszenia został przez Starostę [...] wniesiony z zachowaniem ustawowego 21 dniowego terminu, określonego w art. 30 ust. 6a p.b. Organ uważa, iż realizacja planowanych robót budowlanych ze względu na ich specyfikę, tj. roboty będą prowadzone na znacznej wysokości, zaś przy ich wykonywaniu konieczne będzie wykorzystanie dźwigu lub też metody alpinistycznej, może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Organy administracji architektoniczno-budowlanej, nakładając na inwestora dokonującego zgłoszenia robót budowlanych obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, nie mają obowiązku udowodnienia, że planowane roboty budowlane spowodują zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia lecz jedynie wskazania stanu potencjalnego zagrożenia, któremu organ, mając na uwadze roboty budowlane objęte zgłoszeniem, ma obowiązek zapobiec. Skargę na powyższą decyzję złożył pełnomocnik inwestora "A" S.A., zaskarżając ją w całości i zarzucił naruszenie: 1) art. 29 ust. 1 pkt. 12 w zw. z art. 3 pkt. 5 p.b. w zakresie kwalifikacji przedsięwzięcia, 2) naruszenie art. 30 ust. 7 pkt 1 p.b., przyjęcie, że "realizacja planowanych robót budowlanych ze względu na ich specyfikę, tj. roboty będą prowadzone na znacznej wysokości, zaś przy ich wykonywaniu konieczne będzie wykorzystanie dźwigu lub też metody alpinistycznej może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia", 3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a. i art. 77 k.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej, wadliwe przyjęcie, że objęta zgłoszeniem inwestycja może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. W świetle powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] i zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podano m. in., że opis robót nie wskazuje, by inwestor zamierzał wybudować obiekt będący budowlą w sposób trwale połączony z gruntem. Intencją ustawodawcy wyrażoną w art. 29 ust. 1 p.b. nie było ograniczenie możliwości posadowienia na zgłoszenie wyłącznie obiektów niepołączonych z gruntem. Gdyby bowiem tak było, to w ocenie inwestora ustawodawca posłużyłby się sformułowaniem "niepołączonych" zamiast "trwale niepołączonym". Mobilna stacja ma zostać posadowiona na gruncie bez trwałego z nim łączenia. Z tego powodu w tej sprawie organ pierwszej instancji powinien zastosować przepis art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy. Nie są przy tym znane przypadki, aby w związku z budową tego rodzaju obiektów miało dojść do zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Nie zdarzyło się bowiem nigdy, aby doszło do przewrócenia się tego rodzaju obiektu. Uzasadnienie prawne zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym. W świetle powyższego rozstrzygnięcie sprawy nie zostało umotywowane dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, co stanowi o naruszeniu art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Skarga spowodowała konieczność uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, aczkolwiek z przyczyn innych, niż w niej podnoszone. W pierwszej kolejności należy poczynić uwagi ogólne. Rozpoczęcie procesu inwestycyjnego powinno być co do zasady poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. Zasadę tę wyraża art. 28 ustawy – Prawo budowlane stanowiąc w ust. 1, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątkiem od tej zasady jest m. in. art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b., który stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Wg art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b. zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga jednak, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4 m. in. budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b. Wg art. 30 ust. 5 p.b. zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. Przy tym wg art. 30 ust. 7 p.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub spowodować: 1) zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia; 2) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków; 3) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych; 4) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. W niniejszej sprawie istnieją wątpliwości co do ustaleń dokonanych przez organy w zakresie terminowości wniesienia sprzeciwu. W szczególności dotyczy to ustaleń organu odwoławczego, który w swej decyzji odwołuje się do 21-dniowego terminu do złożenia sprzeciwu i przywołuje art. 30 ust. 6a p.b., stwierdzając wyraźnie, że termin został dochowany. Tymczasem z dokumentacji złożonej w aktach sprawy wynikałoby, że zgłoszenie złożono w organie w dniu [...] r. Decyzja organu I instancji datowana jest na dzień [...] r., a więc została sporządzona w terminie. Należy mieć jednak na uwadze, że wg przywołanego przez Wojewodę art. 30 ust. 6a p.b. za dzień wniesienia sprzeciwu uznaje się dzień nadania decyzji w placówce pocztowej operatora wyznaczonego, albo w przypadku, o którym mowa w art. 391 k.p.a., dzień wprowadzenia do systemu teleinformatycznego. Decyzja ze sprzeciwem została tymczasem nadana, wg dostępnych w aktach sprawy danych, w dniu 20 października 2017 r., a więc po terminie liczonym od dnia złożenia zgłoszenia, który upływał 19 października 2017 r. Organ II instancji ustalił jednak, co można powtórzyć, że sprzeciw został wniesiony w terminie, zatem czynił w tym względzie ustalenia faktyczne. Wobec pojawiających się tu wątpliwości winien był wskazać na konkretne dokumenty, które o tym świadczą. Nie można bowiem wykluczyć, że dysponował dokumentacją, która wskazywała na terminowość wniesienia sprzeciwu, np. dowodem wysyłki (nadania u operatora pocztowego) z inną datą, niż wyżej wskazana (20 października 2017 r.). Jest to kwestia wymagająca dokładnego wyjaśnienia, bowiem skutki wniesienia sprzeciwu po terminie są daleko idące. Tymczasem, stosownie do art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują z urzędu lub na wniosek wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje jedną z najważniejszych zasad postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, Lex-el.; Cz. Martysz, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex-el.). Wszystkie powołane wyżej przepisy znajdują na mocy art. 140 k.p.a. odpowiednie zastosowanie przed organem odwoławczym. Naruszenie wyżej wskazanych przepisów proceduralnych prowadzi w efekcie do naruszenia zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), a także zasady z art. 11 k.p.a, który stanowi, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Wszystkie te uchybienia ww. przepisom postępowania oraz art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny co do terminowości złożenia sprzeciwu nie został bowiem prawidłowo ustalony, wadliwie zastosowano procedurę, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero w ostatniej kolejności, w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, W. 2012, s. 757 – 757). Są nie może tu dokonywać wiążących ustaleń w zakresie materialno-prawnym, skoro w pierwszej kolejności wyjaśnień wymaga kwestia formalna skuteczności złożenia samego sprzeciwu przez organ. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien mieć na uwadze powyższe ustalenia, dokładnie analizując kwestię terminowości złożenia sprzeciwu oraz wskazując na konkretne dokumenty, które mają świadczyć o dokonanych ustaleniach, bowiem dotychczasowe uzasadnienie warunków tych nie spełnia. Organ odwoławczy, w razie ustalenia terminowości wniesienia sprzeciwu, winien również mieć na uwadze, że w zgłoszeniu wadliwie wskazano datę początkową i końcową funkcjonowania obiektu tymczasowego, bowiem data początkowa (8 listopada 2017 r.) jest późniejsza od daty końcowej (8 maja 2017 r.). W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (500 zł) i koszty zastępstwa procesowego (480 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa 17 zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.