II SA/Gl 246/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Asystent sędziego Natalia Graczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Z. S., J. S. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę. Starosta [...], decyzją z dnia [...] r., znak: [...], działając w trybie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm., dalej zwana u.g.n.) oraz na podstawie art. 105 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej k.p.a.) w sprawie z wniosku Z. S. i J. S. o odszkodowanie za działkę o numerze 1 położoną w T. przy ul. [...], obręb [...] T., numer mapy 7 o powierzchni 414 m2 oraz o odszkodowanie za wywłaszczone 950 m2 będące częścią działki 2 (numer działki przed podziałami) i w ramach odgórnego podziału przejęte na ulicę [...], umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu wskazano m. in., że postanowieniem z dnia [...] r. Sąd Powiatowy w T. dokonał wpisu prawa własności nieruchomości objętej księgą wieczystą T. wykaz [...] w miejsce J. L. na rzecz D. S., poprzedniczki prawnej wnioskodawców. Sąd postanowił również urządzić dla nieruchomości objętej dotychczas księgą wieczystą jak wyżej nową księgę wieczystą Kw nr [...], która objęła parcele o numerach 2, 3 i 4, stanowiące rolę o łącznej powierzchni 0,4403 ha. Ze znajdującego się w aktach księgi wieczystej nr [...] wykazu zmian gruntowych z [...] r. wynika, że w miejsce dotychczasowych działek stanowiących własność D. S.o nr 2, 3 i 4, obręb T., karta mapy 1, o łącznej powierzchni 0,4403 ha, w wyniku podziału stała się ona właścicielką działek o numerach 5, 6, 7, 8, 9, właścicielką udziału w działce numer [...], o łącznej powierzchni 0,2950 ha. Ubytek powierzchni na skutek nowego podziału na podstawie ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1958 r., Nr 31, poz. 138 ze zm.) wyniósł 0,1453 ha. W aktach księgi wieczystej nr [...] znajduje się pismo Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r., które zawiera m. in. informację, że w wyniku przeprowadzenia z urzędu rozgraniczenia terenu zgodnie z zatwierdzonym planem i podziałem szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego, ogólnie zwanego osiedlem "[...]" w T., na postawie ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, grunt zapisany w KW nr [...], nr parceli 2, 3 i 4 o wielkości areału 4.403 m2, objęty został wymienionym wyżej postępowaniem. W związku z tym, zgodnie z art. 11 ww. ustawy, z gruntu objętego podziałem, tj. 4.403 m2 33% ogólnej powierzchni (1.453 m2) przeszło na własność Państwa bez odszkodowania, z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej oraz działki budowlane. Z kolei 67% poprzedniej wielkości gruntu, tj. 2.950 m2 pozostało własnością dotychczasową, w postaci działek budowlanych. Parcela nr 1 o powierzchni 414 m2 została oddana jako parcela zamienna w wieczyste użytkowanie osobie fizycznej, której nieruchomość wywłaszczono pod wysokie budownictwo. Zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, z gruntów objętych podziałem 33% ogólnej powierzchni przechodzi na własność Państwa bez odszkodowania z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej oraz jako działki budowlane umożliwiające prezydiom rad narodowych prowadzenie właściwej gospodarki terenami. Przejęcie nieruchomości nastąpiło nie na podstawie decyzji administracyjnej, ale z mocy prawa na podstawie art. 11 tej ustawy. Zatem brak było podstaw do orzekania o przyznaniu lub odmowie przyznania odszkodowania. Odwołanie od powyższej decyzji, zaskarżając ją w całości, wnieśli przez pełnomocnika Z. S. i J. S. Odwołujący zarzucili: 1) naruszenie przepisów postępowania: art. 6 i 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., 80 k.p.a., które mogło mieć wpływ na treść decyzji, a to poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w niniejszej sprawie w zakresie ustalenia, czy na wywłaszczanych nieruchomościach znajdowały się urządzenia lub budynki, co do których, zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 22 maja 1958 roku o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, właścicielowi przysługiwało odszkodowanie oraz ustalenia, czy takie odszkodowanie zostało uprawnionemu wypłacone; 2) naruszenie przepisów postępowania: art. 105 § 1 k.p.a., które mogło mieć wpływ na treść decyzji, poprzez bezzasadne przyjęcie, że w niniejszej sprawie postępowanie, wobec braku materialnej prawnej podstawy do wypłaty odszkodowania, jest bezprzedmiotowe; 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie w warunkach przyjęcia, że zastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie jest wyłączone z powodu braku norm prawnych przewidujących przyznanie odszkodowania w trybie art. 11 ustawy z dnia 22 maja 1958 roku o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, podczas gdy w świetle aktualnego stanowiska orzeczniczego sądów administracyjnych przepis ten może być zastosowany do przejętych w trybie ustawy z dnia 22 maja 1958 roku, niezależnie od treści tej ustawy i przyjęcia, że do zmiany właściciela nieruchomości doszło z mocy samego prawa. Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano m. in., że w ocenie Wojewody była podstawa do odmowy ustalenia odszkodowana, nie zostały bowiem spełnione przesłanki określone w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., tj. żaden obowiązujący przepis nie przewiduje odszkodowania za grunt przejęty w trybie art. 11 ww. ustawy, który stwierdzał jednoznacznie, że 33% powierzchni gruntów przechodziło na własność Państwa bez odszkodowania. Brak odszkodowania za przejęty od poprzedniczki prawnej wnioskodawców grunt nie był skutkiem działania nieuprawnionego, lecz wynikał wprost z obowiązujących ówcześnie przepisów, dlatego do skutków takiego przejęcia nieruchomości, zdaniem organu nadzoru, nie może mieć zastosowania aktualnie obowiązujący przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Wszelkie działania (czynności, akty) podejmowane przez organy administracji w przeszłości oraz ich skutki, mogą być oceniane jedynie w świetle przepisów obowiązujących w czasie ich podejmowania. Wyjątek stanowi sytuacja, gdy obecnie obowiązujące przepisy łączą z takimi zdarzeniami z przeszłości określone, nowe skutki prawne. Skargę na powyższą decyzję wnieśli Z. S. i J. S., zaskarżając ją w całości. Zarzucono naruszenie: – przepisów prawa materialnego, a to art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie, w warunkach przyjęcia, iż w realiach niniejszej sprawy o odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa powyższy przepis nie może zostać zastosowany, albowiem nie doszło do zrealizowania wskazanych w nim przesłanek z uwagi na to, że zastosowany przy wywłaszczeniu przepis art. 11 ustawy z dnia 22 maja 1958 roku o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach nie przewidywał przyznania właścicielowi nieruchomości odszkodowania, podczas gdy w świetle aktualnego stanowiska orzeczniczego sądów administracyjnych, a także mając na względzie treść tej normy i cel jej wprowadzenia do krajowego porządku prawnego, uznać należy, iż ma ona zastosowanie również do postępowań o wywłaszczenie, które były prowadzone przed jej wejściem w życie i zakończyły się decyzją bez przyznania uprawnionemu właścicielowi stosownego odszkodowania; Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Śląskiego i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] i przekazanie Staroście [...] sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania. Skarżący w swoim uzasadnieniu wskazali, że nie budzi wątpliwości, iż do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa gruntów poprzednika skarżących doszło w trybie art. 11 ustawy z dnia 22 maja 1958 roku. Obecne uregulowania prawne dotyczące wywłaszczenia nieruchomości, w tym w szczególności przepisy Konstytucji RP, przewidują ustalenie i wypłacenie odszkodowania każdemu właścicielowi nieruchomości, którego pozbawiono w drodze decyzji własności nieruchomości przeznaczonej na cele publiczne. Zdaniem skarżących możliwość przyznania odszkodowania istnieje w oparciu o przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Wskazano w nim jeden z przypadków, kiedy wydaje się odrębną od decyzji o wywłaszczeniu decyzję o odszkodowaniu w sytuacji, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Redakcja tego przepisu (wykładnia literalna) oraz uzasadnienie do ustawy wprowadzającej ten przepis (wykładnia celowościowa) nie pozostawiają wątpliwości, że zamiarem ustawodawcy było przyznanie właścicielowi nieruchomości wywłaszczonej (przejętej na cel publiczny) możliwości wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym za przejętą nieruchomość w odniesieniu do stanów związanych z utratą własności w czasie obowiązywania przepisów, które - jak w niniejszej sprawie - uniemożliwiały wcześniej uzyskanie takiego odszkodowania. Możliwość dochodzenia odszkodowania w powyższym zakresie nie została również ograniczona ze względu na podstawę prawną ówczesnego przejęcia własności nieruchomości, co w konsekwencji powoduje, że nie ma przeszkód, aby przepis ten mógł mieć zastosowanie także w odniesieniu do przejęcia w trybie ustawy z dnia 22 maja 1958 roku. Sądownictwo administracyjne przychyla się do możliwości zastosowania tychże przepisów u.g.n. do stanów sprzed daty ich uchwalenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. W skardze stwierdza się wyraźnie, że nie budzi wątpliwości, iż do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa gruntów poprzednika skarżących doszło w trybie art. 11 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach. W świetle jej art. 11 "Z gruntów objętych podziałem 33% ogólnej powierzchni przechodzi na własność Państwa bez odszkodowania z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej oraz jako działki budowlane umożliwiające prezydiom rad narodowych prowadzenie właściwej gospodarki terenami. Przejście tych gruntów na własność Państwa następuje w stanie wolnym od wszelkich obciążeń z dniem uprawomocnienia się decyzji o zatwierdzeniu podziału. Decyzja ta stanowi podstawę do ujawnienia prawa własności w księgach wieczystych." Spór w rozpatrywanej sprawie dotyczy wykładni art. 11 ustawy z 22 maja 1958 r. w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. i sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy pozbawienie strony, na podstawie ustawy z 1958 r. części nieruchomości uzasadnia prawo żądania odszkodowania na podstawie ustawy z 1997 r. Należy tu zasygnalizować, iż ustawa z 1997 r. przewiduje w art. 216 odpowiednie stosowanie jej przepisów (dotyczących rozdziału 6 działu III u.g.n.) do ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach. Przepisy powyższe dotyczą jednakże tylko "zwrotu wywłaszczonej nieruchomości", zatem w rozpatrywanej sprawie nie mogą znaleźć zastosowania. Z art. 11 ustawy z 22 maja 1958 r. wynika jednoznacznie, iż przejście części nieruchomości na własność Państwa następowało bez odszkodowania. Zatem zarówno w ówczesnym stanie prawnym, jak i obecnie, brak jest podstaw do wypłaty skarżącym odszkodowania. Takie podstawy prawne mogłyby zaistnieć jedynie w przypadku zmiany obowiązującego prawa. Również w wyroku NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. I OSK 624/11, wyraźnie stwierdzono, że "Przepisy aktualnie obowiązującej u.g.n. nie dają podstaw do wypłaty odszkodowania za grunt przejęty na własność państwa bez odszkodowania w trybie art. 11 ustawy z 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach" (por. wyrok NSA z 12 maja 2009 r., sygn. I OSK 710/08; wyrok WSA w Białymstoku z 1 marca 2016 r., sygn. II SA/Bk 7/16). Dodatkowo, uzupełniająco można stwierdzić, że postanowieniem z dnia [...] r. Sąd Powiatowy w T. dokonał wpisu prawa własności nieruchomości objętej księgą wieczystą T. wykaz [...] w miejsce J. L. na rzecz D. S. Sąd postanowił również urządzić dla ww. nieruchomości nową księgę wieczystą Kw nr [...], która objęła parcele o numerach 2, 3 i 4, stanowiące "rolę" o łącznej powierzchni 0,4403 ha. Z wykazu zamian gruntowych z [...] r. wynika także, iż ww. parcele miały charakter rolny. Następnie w miejsce dotychczasowych działek stanowiących własność D. S. o nr 2, 3 i 4, o łącznej powierzchni 0,4403 ha, w wyniku podziału stała się ona właścicielką działek o numerach 5, 6, 7, 8, 9 i właścicielką udziału w działce numer [...], o łącznej powierzchni 0,2950 ha. Wynika to z wykazu zamian gruntowych z [...] r. Jednocześnie parcele rolne zostały w wyniku tych zmian urzędowych przeznaczone pod budownictwo. Po podziale, co wynika z pisma Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r., "Parcela nr 1 (...) została oddana jako parcela zamienna w wieczyste użytkowanie osobie fizycznej, której wywłaszczono pod wysokie budownictwo jej jedyną nieruchomość". Jednocześnie w ww. piśmie Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r., wskazuje się m. in., że w wyniku przeprowadzenia z urzędu rozgraniczenia terenu, zgodnie z zatwierdzonym planem i podziałem szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego, ogólnie zwanego osiedlem "[...]" w T. i ujawnienia nowego stanu w księgach wieczystych na postawie ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, grunt zapisany w KW nr [...], nr parceli 2, 3 i 4, objęty został wymienionym wyżej postępowaniem. Co istotne, w ww. piśmie Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r. zwraca się uwagę, że co prawda 33% ogólnej powierzchni terenu przeszło na własność Państwa bez odszkodowania, z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej oraz działki budowlane, jednak D. S., poprzedniczce prawnej skarżących, pozostawiono pozostałą część ww. nieruchomości "(...) w postaci działek budowlanych". Zatem uzyskała już swoistą rekompensatę, jako że jej parcele rolne uzyskały status działek budowlanych, mających większą wartość. W tej sytuacji przyznanie odszkodowania skarżącym (następcą prawnym) oznaczałoby dwukrotną korzyść z tytułu tych samych zdarzeń prawnych, kosztem środków publicznych. Wydanie kwestionowanych decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 i 80 k.p.a.). Rozstrzygnięcia te nie noszą żadnych cech dowolności i zostały szeroko uzasadnione (art.107 § 3 k.p.a.). W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. Argumentacja skargi stanowi jedynie polemikę strony niezadowolonej z rozstrzygnięciem mającym swe umocowanie faktyczne i prawne. Nie doszło zatem do naruszenia art. art. 7, 77 § 1, 80, 105 §1, 107 §3, 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., ani też innych przepisów uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.