II SA/Gl 247/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Sędzia WSA Maria Taniewska – Banacka (spr.) Protokolant referent Jolanta Czarnata po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2006 r. sprawy ze skargi D. W. i M. W. na postanowienie Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu G. z dnia [...] r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza na rzecz skarżących od Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. kwotę [...] złotych (słownie: [...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] r. G. P. powiadomił Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego Powiatu G., iż na terenie Ośrodka “A" w P. J. W. oraz S. S. dokonali w roku [...] , zdaniem G. P. w niezgodzie z prawem, kapitalnego remontu swoich domków letniskowych położonych na działkach [...] i [...]. W trakcie przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu [...] r. wizji S. S. i J.W. przyznali, iż w wymienionych obiektach istotnie dokonali wymiany pokrycia dachowego, ocieplenia budynku, wymiany okien, drzwi i desek na elewacji jak również przemurowania kominów. W konsekwencji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu G. wszczął wobec J. W. (sprawa S. S. toczyła się odrębnie) postępowanie w sprawie modernizacji domu letniskowego bez wymaganego pozwolenia. Do akt sprawy dołączono wówczas także oświadczenie Przedsiębiorstwa [...] w G., iż w [...] r. J. W. zaproponował firmie wykonanie remont kapitalnego domku letniskowego (z uwagi na obłożenie pracą firma zlecenia tego nie przyjęła), jak również zdjęcie obiektów z naniesioną adnotacją, iż wykonane zostały przed remontem w [...] r.. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał J. i H. W. wykonanie inwentaryzacji zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę z [...] r. campingu z uwzględnieniem zmian wprowadzonych w trakcie przeprowadzanego remontu kapitalnego, to jest przewodów dymowych i wentylacyjnych w związku z dobudowaniem kominów. Nadto nakazał uzyskanie oświadczenia osoby posiadającej uprawnienia budowlane o prawidłowości wykonania elewacji i konstrukcji dachu. W uzasadnieniu organ wskazał, iż J. i H. W. wykonując remont kapitalny przekroczyli uprawnienia wynikające z przepisów prawa budowlanego. Na skutek odwołania Gr. i I. P. sprawa została przekazana Ś. Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K., który decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną co do meritum, wprowadzając jedynie nowy termin do wykonania wymienionych w decyzji czynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2004 r. sygn. akt IISA/KA1567/02 po rozpatrzeniu skargi I. i G. P. uchylił decyzje organów obydwu instancji, zarzucając im w uzasadnieniu niewłaściwe zastosowanie trybu przewidzianego w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. J. Dz. U. 2003, Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.). Zakres przeprowadzonych przez inwestorów prac budowlanych nie mieścił się bowiem, zdaniem Sądu, w pojęciu robót polegających na montażu, remoncie lub rozbiórce. W ocenie Sądu wykonane roboty budowlane stanowiły budowę, do której ustawodawca zaliczył przebudowę i rozbudowę obiektu budowlanego. W konsekwencji Sąd wskazał, iż organy ponownie rozpoznając sprawę kierować się winny przepisami regulującymi procedurę legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu G. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez pozwolenia polegających na zmianie kąta nachylenia i konstrukcji dachu wraz z pokryciem oraz wykonaniem dodatkowych przewodów kominowych, jak również nałożył na H. i J. W. obowiązek przedłożenia zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności budowy z ustaleniami planu lub decyzją o warunkach zagospodarowania i zabudowy terenu, a także dokumentów, o których mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Natomiast postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie [...] zł. W wyniku odwołania H. i J. W., którzy przedłożyli nadto w organie I instancji akt notarialny, mocą którego przedmiotową nieruchomość przekazali synowi i synowej, Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i skierował sprawę do ponownego rozpoznania. Organ II instancji podał w uzasadnieniu, iż nastąpiła zmiana stron postępowania administracyjnego albowiem H. i J. W. zostali zastąpieni przez D. i M. W., wskazał nadto błędne ustalenie stawki podstawowej opłaty legalizacyjnej. Kolejnym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu G. ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie [...] zł (stosując stawkę opłaty [...] zł) i wskazał jako osoby zobowiązane nowych właścicieli nieruchomości, D. i M. W. Pełnomocnik skarżących wniósł zażalenie na wskazane wyżej postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu podniósł, iż roboty budowlane zostały zakończone w roku [...], a tym samym w odniesieniu do nich winien znaleźć zastosowanie art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu z 31 grudnia 1997 r., kiedy to wskazany przepis nie przewidywał opłaty legalizacyjnej. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] organ drugiej instancji utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy wyjaśniając w uzasadnieniu, iż kwestię obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej przesądził w swoim wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. W dniu [...] r. pełnomocnik D. i M. W. wniósł do tut. Sądu skargę na postanowienie organu II instancji, podnosząc w uzasadnieniu po raz kolejny, iż H. i J. W. zakończyli roboty budowlane w [...] r., stąd zastosowanie art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu z roku 2005 stanowi, zdaniem skarżących, naruszenie prawa materialnego. Wskazał też naruszenie prawa procesowego albowiem w ocenie skarżących postanowienie nie zawiera wystarczającego faktycznego i prawnego uzasadnienia. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W dniu [...] r. pełnomocnik skarżących złożył dodatkowe pismo procesowe, w którym wskazał, iż 18 października 2006 r. zapadł wyrok Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzający niezgodność z Konstytucją RP tych przepisów ustaw nowelizujących Prawo budowlane, które wyłączały możliwość stosowania art. 49 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r. W konsekwencji przywołanego wyroku, zdaniem pełnomocnika, na skarżących nie można nałożyć opłaty legalizacyjnej. Poprzednicy prawni skarżących zakończyli bowiem budowę w [...] r., a tym samym przed 11 lipca 2003 r. spełniali przesłanki do uzyskania pozwolenia na użytkowanie zmodernizowanego przez nich obiektu. W trakcie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach w dniu 24 listopada 2006 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę, a także swoje argumenty zgłoszone w piśmie procesowym, powołał się nadto na wyrok tut. Sądu w sprawie, jego zdaniem bardzo podobnej, kiedy to Sąd stwierdził, że przeprowadzone roboty budowlane nie są budową co przesądza o stosowaniu art. 51 prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, a także utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie, a tym samym wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. Jednocześnie należy podkreślić, że powstałe uchybienia nie są wynikiem dokonanej przez orzekające w sprawie organy błędnej oceny prawnej, a tylko i wyłącznie konsekwencją podjęcia przez Trybunał Konstytucyjny, już po dacie orzekania przez organ II instancji, wyroku z dnia 18 października 2006 r. sygn. akt P 27/05 (Dz. U. Nr 193, poz. 1430). Przystępując do szczegółowych rozważań należy wskazać, iż w myśl art. art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed dniem 11 lipca 2003 r. wprawdzie co do zasady sankcję za samowolę budowlaną stanowiła konieczność rozbiórki obiektu to jednak niedopuszczalnym było nakazanie rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło już 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie naruszało przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na właścicielu spoczywał wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Dopiero jeżeli właściciel obiektu budowlanego nie uzyskał pozwolenia na użytkowanie należało odpowiednio stosować przepis art. 48 ustawy. Brzmienie art. 49 ustawy uległo jednak istotnej zmianie w dniu 11 lipca 2003 r. kiedy to w wyniku wejścia w życie ustawy nowelizującej z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) nowo wprowadzony przepis art. 49 w ust. 1 i 2 ustanowił zasadę, iż właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane - oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Do opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Tym samym wskazać można, iż w wyniku nowelizacji z jednej strony dalszemu złagodzeniu uległa zasada przewidująca konieczność rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu, jednak z drugiej strony ewentualna legalizacja wymaga obecnie wniesienia stosownej opłaty. Należy jeszcze podkreślić, że w myśl zawartego w ustawie nowelizującej przepisu przechodniego (art. 7 ust. 1 i 2) wprawdzie co do zasady do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, winno się stosować przepisy dotychczasowe, to jednak do postępowań dotyczących obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ winny znaleźć zastosowanie przepisy art. 1 pkt 37-39 i 41 ustawy nowelizującej z dnia 27 marca 2003 r.. Także kolejna nowelizacja ustawy Prawo budowlane, dokonana ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 93, poz. 888) utrzymała obowiązek uiszczania opłaty legalizacyjnej wskazując nadto w art. 2 ust. 1 i 4, iż do spraw wszczętych a nie zakończonych przed dniem wejścia w życie nowelizacji, stosuje się co do zasady przepisy nowowprowadzone, jednakże do obliczania wysokości kar, o których mowa w art. 57 ust. 7 oraz art. 59f ustawy Prawo budowlane oraz opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotychczasowe). Z dniem 25 października 2006 r. Trybunał Konstytucyjny powołanym już powyżej wyrokiem z dnia 18 października 2006 r. uznał zarówno art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. jak też art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. w zakresie, w jakim wyłączają one stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r., za niezgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W obszernym uzasadnieniu Trybunał wskazał m.in, że osoby, które pod rządami przepisów obowiązujących przed dniem 11 lipca 2003 r. spełniały przesłanki uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, mogły przed tym dniem ubiegać się o takie pozwolenie bez wnoszenia opłat legalizacyjnych. Jeżeli jednak osoby te nie wystąpiły o wydanie stosownego pozwolenia lub też postępowanie w tej sprawie nie zostało zakończone ostateczną decyzją, z mocy przepisów przejściowych mogą się ubiegać o zatwierdzenie projektu budowlanego, pod warunkiem wniesienia opłaty legalizacyjnej. Wobec znacznej wysokości tych opłat, sytuacja prawna wymienionych osób uległa pogorszeniu. Wskazane wyżej przepisy przejściowe powodują zatem, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, iż naruszona została zasada równości wobec prawa. W konsekwencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego kluczową kwestią w sprawie stało się ustalenie kiedy roboty zostały zakończone i czy od ich zakończenia do wejścia w życie w dniu 11 lipca 2003 r. wskazanej powyżej nowelizacji ustawy Prawo budowlane minęło 5 lat (wówczas opłata legalizacyjna nie mogłaby zostać nałożona) czy też w dniu wejścia w życie nowelizacji okres 5 lat od zakończenia budowy jeszcze nie minął. Kwestia ustalenia dokładnych dat nie była, jak wynika z akt sprawy przedmiotem ustaleń organów I i II instancji, co można uznać poniekąd za zrozumiałe albowiem w odróżnieniu od stanu obecnego w świetle przepisów obowiązujących w dacie orzekania przez organy administracji publicznej kwestia ta nie wydawała się istotna. Zauważyć jednak należy, że w tym zakresie akta sprawy zawierają daleko idące rozbieżności. Pełnomocnik skarżących parokrotnie wskazuje bowiem w redagowanych przez siebie pismach procesowych, iż prace zostały zakończone już w roku [...]. Twierdzeniu temu przeczy jednakowoż przytoczone już powyżej pismo G. P. z [...] r. wskazujące, iż jego zdaniem roboty zostały wykonane w roku [...], oświadczenie G. Przedsiębiorstwa [...] z dnia [...] r., iż dopiero w [...] r. J. W. chciał wymienionej firmie zlecić cyt. “wykonanie kapitalnego remontu domku letniskowego", którego to zlecenia z uwagi na nawał prac firma notabene nie przyjęła, oraz umieszczone w aktach sprawy zdjęcie opatrzone adnotacją: “Obiekty należące do J. W. oraz S. S. – zdjęcia przed remontem, [...] r.". Ponownie rozpoznając sprawę należy zatem jednoznacznie ustalić kiedy wykonywane przez J. i H. W. roboty zostały de facto zakończone, na tle ustalonej daty rozważyć czy wyrok Trybunału Konstytucyjnego zmienia sytuację obecnych inwestorów i dopiero wówczas podjąć stosowne, należycie umotywowane rozstrzygnięcie. Jednocześnie, ustosunkowując się do faktu przedłożenia przez pełnomocnika skarżących odpisu wyroku tut. Sądu, wydanego zdaniem pełnomocnika w podobnej sprawie a jednak odmiennie kwalifikującego zakres wykonanych przez inwestorów robót, Sąd informuje pełnomocnika, iż w sprawie która stanowi przedmiot niniejszego postępowania o kwalifikacji robót budowlanych jako budowy jednoznacznie przesądził prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 sierpnia 2004 r. sygn. akt IISA/KA1567/02. W myśl natomiast art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie zarówno ten sąd jak też organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach orzeczono na wniosek skarżących na podstawie art. 200, 205 i 209 p.p.s.a, a także § 18 w zw. z § 6 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. 2002, Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.).