II SA/Gl 248/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2008 r. sprawy ze skargi Z. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. W konsekwencji pisma L. G. z dnia [...] r., zwracającego się o zbadanie prawidłowości wykonanych robót budowlanych, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie warsztatu samochodowego zlokalizowanego na działce nr [...] w P., stanowiącego własność Z. K. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nakazał Z. K. zmienić konstrukcję dachu, wykonać mur oddzielenia przeciwpożarowego według przedłożonego projektu oraz wykonać wentylację grawitacyjną w pomieszczeniu garażu. W uzasadnieniu organ wskazał, iż przedmiotowy obiekt został w roku [...] wybudowany bez pozwolenia na budowę. Ze względu jednak na fakt, że nie zachodzą przesłanki do zastosowania przepisów art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) albowiem nie zachodzi sprzeczność z zapisem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i warunkami technicznymi obowiązującymi w chwili powstania samowoli budowlanej, uniemożliwiającymi doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami, zasadnym jest zobowiązanie inwestora do wykonania określonych robót budowlanych. W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez L. G. (odwołania tego brak w aktach sprawy) decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zdaniem organu drugoinstancyjnego wobec braku pozwolenia na użytkowanie obiektu należy obligatoryjnie zastosować art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) skutkujący nałożeniem kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, a także zastosować pozostałe przepisy dotyczące użytkowania obiektu bez pozwolenia na użytkowanie i wykonane bez uprzedniego pozwolenia na budowę. Organ II instancji wskazał też okoliczności faktyczne sprawy, które nie zostały przez PINB w Z. wyjaśnione. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] organ I instancji nałożył na Z. K. karę pieniężną w wysokości [...] zł z tytułu nielegalnego użytkowania garażu. W uzasadnieniu organ przytoczył art. 57 ust. 7 przywołanej wyżej ustawy Prawo budowlane z 1994 r. i sposób wyliczenia kary. Podał też, iż przedmiotowy obiekt należy do kategorii XVII w rozumieniu załącznika do ustawy. Zażalenie na otrzymane postanowienie wniósł Z. K. podnosząc w uzasadnieniu, że budynek powstał [...] lat temu i wówczas budowa została zakończona. Nie można zatem czynić inwestorowi zarzutu, iż nie dopełnił obowiązków, które dopiero obecnie wynikają z przepisów prawa. Zarzucił też organowi I instancji naruszenie art. 10 k.p.a. oraz brak poinformowania go o zakazie użytkowania budynku. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie pierwszoinstancyjne uznając je za poprawne. W uzasadnieniu wskazał, iż w przedmiotowej sprawie występuje przypadek samowolnej budowy obiektu budowlanego i samowolnego użytkowania tego obiektu jako warsztatu mechaniczno- samochodowego. Z ustalonych okoliczności wynika, iż w sprawie tej należy przeprowadzić postępowanie z uwzględnieniem art. 37 i 40 Prawa budowlanego z roku 1974 (pod rządami którego powstała ta samowola budowlana) a potem postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie tego obiektu, z określeniem jego przeznaczenia użytkowego. Postanowienie organu I instancji uwzględnia aktualny stan sprawy tzn. użytkowanie obiektu bez pozwolenia na użytkowanie, wymaganego przepisem art. 42 prawa budowlanego z roku 1974 r., jak też przepisem art. 55 obecnego prawa budowlanego. Podstawę prawną do nałożenia orzeczonej przez organ I instancji kary, jest przepis art. 57 ust. 7, ustalający też zwiększenie kary o której mowa w art. 59f, dziesięciokrotnie. Pismem z dnia [...] r. Z. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji zarzucając jej naruszenie art. 9, art. 10 i art. 11, oraz art. 124 § 2 i art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego a także naruszenie art. 103 ust. 2, art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. oraz art. 40, art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż budynek jednostanowiskowego garażu wybudował w [...] r. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Budowa garażu została zakończona przed wejściem w życie obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane, a zatem zgodnie z art. 103 ust. 2 zastosowanie winny znaleźć przepisy ustawy z 1974 r. nie wymagające we wszystkich przypadkach przed przystąpieniem do użytkowania budynku zawiadomienia organu o zakończeniu budowy lub uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku. Ponadto bezzasadne jest powołanie się w uzasadnieniu ww. postanowienia na obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wg obecnie obowiązującego Prawa budowlanego bowiem stosowanie art. 57 ust. 7 nie może mieć zastosowania dla obiektów wybudowanych bez pozwolenia na budowę. Skarżący oświadczył nadto, że naprawy mechaniczne i warsztatowe samochodów wykonuje w warsztatach samochodowych będących własnością innych podmiotów gospodarczych, zaś przedmiotowy garaż służy mu jedynie do garażowania samochodów i wykonywania drobnych napraw to jest czynności związanych z bieżącym utrzymaniem samochodów. Usługi w zakresie napraw mechanicznych i warsztatowych samochodów nie są prowadzone w budynku garażu. Skarżący zakwestionował nadto zaliczenie obiektu do kategorii XVII podczas gdy zdaniem strony jest to obiekt należący do kategorii III. Wskazał nadto, że naliczona kara ponad trzykrotnie przekracza wartość obiektu. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo organ II instancji zaakcentował, iż jego zdaniem realizacja obiektu bez legitymowania się decyzją pozwolenia na budowę (lub zgłoszenia) skutkuje dla inwestora bądź obowiązkiem legalizacji obiektu (jako wzniesionego w warunkach tzw. samowoli budowlanej) bądź rozbiórką obiektu. Natomiast przystąpienie do użytkowania obiektu zrealizowanego jako samowola budowlana rodzi dla inwestora określone w ustawie skutki prawne polegające m.in. na obowiązku uiszczenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Nałożona kara, zdaniem organu II instancji, jako dolegliwość za popełnione cyt. "przestępstwo" wynika wprost z ustawy, stąd organ każdorazowo jest zobligowany do jej wymierzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu I instancji wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. Zdaniem tut. Sądu oba orzeczenia wydane zostały bowiem z naruszeniem art. 57 ust. 7 przywołanej już wyżej ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Przystępując do szczegółowych rozważań wskazać zatem w tym miejscu należy, iż w myśl art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Podkreślenia jednak wymaga, iż stosownie do literalnego brzmienia art. 57 ust. 7 kara, o której mowa, stanowi nie konsekwencję każdego przypadku niezgodnego z prawem użytkowania obiektu lecz sankcję możliwą do zastosowania wyłącznie w tych wypadkach gdy inwestor swym działaniem dopuścił się naruszenia art. 54 i 55 ustawy. Przypomnieć zatem należy, iż zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, dopiero po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przepis, o którym mowa odnosi się jedynie do budowy prowadzonej legalnie, tj. na podstawie pozwolenia na budowę. Prawnie skuteczne jest bowiem tylko zawiadomienie o zakończeniu budowy w odniesieniu do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę lub ze zmianami nie odstępującymi w sposób istotny od tym warunków – por. Z. Niewiadomski /w:/ T. Asman, J. Dessoulavy-Śliwiński, E. Janiszewska-Kuropatwa, Z. Niewiadomski, A. Plucińska-Filipowicz: Prawo budowlane. Komentarz. Red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2006, s. 549 oraz cytowany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2003 r. IV SA 2176/01. W konsekwencji art. 54 ustawy Prawo budowlane nie odnosi się do przypadków samowolnej budowy, inwestor nie może bowiem skutecznie zawiadomić o zakończeniu budowy, która nie została legalnie rozpoczęta. Do wyłącznie legalnie prowadzonej budowy odnosi się także art. 55 pkt 1 i 3 ustawy stanowiąc iż przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy, a także gdy przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Do budowy samowolnej, jednak dopiero na etapie jej legalizacji, odnosi się pośrednio jedynie art. 55 pkt 2 ustawy wprowadzający wymóg uzyskania ostatecznego pozwolenia na użytkowanie obiektu jeśli zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4 tj. jeśli właściwy organ wydał decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego, która obligatoryjnie nakładać musi wymóg uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W konsekwencji inwestor, który wybudował obiekt bez wymaganego prawem pozwolenia i obecnie go użytkuje, a wobec którego w ramach procedury legalizacyjnej nie wydano decyzji, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4 ustawy naruszył i narusza prawo w inny sposób niż określony w art. 57 ust. 7 ustawy, jego zachowanie nie wyczerpuje bowiem przesłanek określonych w art. 54 i 55 ustawy. Wobec samowolnego charakteru budowy inwestor ów nie może ani spełnić przewidzianych w przepisach tych obowiązków, ani też obowiązkom tym uchybić, nie odnoszą się one bowiem do jego sytuacji faktycznej i prawnej. W konsekwencji nałożenie nań kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego jest prawnie niedopuszczalne, chyba że w ramach procedury legalizacyjnej zaistnieją okoliczności, o których mowa w art. 55 pkt 2 ustawy. Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności sprawy będącej obecnie przedmiotem orzekania wskazać trzeba, iż bezspornym jest, że przedmiotowy obiekt został wybudowany bez pozwolenia. Jak wynika z akt sprawy, w tym złożonego przed tut. Sądem na rozprawie w dniu 2 października 2008 r. oświadczenia skarżącego, organ I instancji nie przeprowadził jednak w tej mierze żadnego zakończonego ostatecznym rozstrzygnięciem postępowania lecz na skutek błędnych wskazań zawartych w decyzji drugoinstancyjnej z dnia [...] r. nałożył na Z. K. niedopuszczalną w tej sytuacji karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Wydane przez organ I instancji postanowienie narusza zatem art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., co obligowało organ drugoinstancyjny do zakwestionowania przedłożonego mu rozstrzygnięcia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał jednak w mocy zaskarżone postanowienie co powoduje, iż analogicznym naruszeniem prawa obarczone jest także postanowienie organu II instancji. W ramach ponownego postępowania organ nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności wyjaśni całokształt okoliczności związanych z budową przedmiotowego obiektu bez pozwolenia i rozważy kwestię jego ewentualnej legalizacji, a następnie, w zależności od dokonanych ustaleń, podejmie w tej mierze stosowne rozstrzygnięcia. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach postępowania nie orzekano z uwagi na brak stosownego wniosku.