II SA/Gl 249/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2014 r. sprawy ze skargi I. D.-M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...] 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza na rzecz skarżącej od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Prezydent Miasta K. ustalił na wniosek B. P. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego w K. przy ul. [...] , na nieruchomości oznaczonej numerem [...] Organ ustalił następujące parametry dla planowanej inwestycji: - szerokość elewacji frontowej: [...] m (z uwzględnieniem rozbudowy o klatkę schodową), - wysokość górnej krawędzi dachu: - około [...] m, - geometrię dachu: dach płaski z minimalnym spadkiem w celu odprowadzenia wody deszczowej. W uzasadnieniu podano, że poprzednio wydana decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r., nr [...], odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla wspomnianej inwestycji została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r., nr [...], a zasadniczym powodem takiego rozstrzygnięcia było niewłaściwe wyznaczenie obszaru analizowanego. Organ pierwszej instancji zastosował się do wskazówek zawartych we wspomnianej decyzji organu odwołaczego i wyznaczył obszar analizowany w większym, aniżeli przyjęty pierwotnie zakresie, uwzględniając fakt, że otoczenie nieruchomości inwestora stanowi pewną urbanistyczną całość. W uzasadnieniu podniesiono, że przed wydaniem decyzji inwestor uzyskał niezbędne uzgodnienia oraz stanowiska właściwych instytucji i organów, a w otoczeniu terenu objętego wnioskiem znajdują się nieruchomości posiadające dostęp do tej samej drogi publicznej, zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań odnośnie nowej zabudowy a nieruchomość inwestora posiada dostęp do drogi publicznej. Ponadto nieruchomość jest uzbrojona w sposób pozwalający na realizację inwestycji a teren nie wymaga zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. W toku postępowania jego pozostałe strony – I. D. – M. oraz B. D., podobnie jak mieszkańcy okolicznych nieruchomości, złożyli protesty odnośnie uciążliwości związanych z planowaną inwestycją, której "hotelowy" charakter spowoduje zakłócenia spokoju w okolicy. Nadto właścicielki nieruchomości sąsiednich (I. D. – M. oraz B. D.) podniosły zarzut możliwego zacienienia ich nieruchomości przez nowopowstałą inwestycje a także kwestię dostępu działki inwestora do drogi publicznej. Ustosunkowując się do tych zarzutów organ pierwszej instancji wskazał, że ewentualne zacienianie sąsiednich nieruchomości przez budynek inwestora może być przedmiotem oceny na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Nieruchomość, na której planowana jest inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej – ul. [...] , która pomimo tego, że ma nawierzchnię żwirową została zaliczona do dróg publicznych uchwałą Rady Miasta K. z dnia [...] r. nr [...]. Odwołanie od tej decyzji wniosła obecnie skarżąca I. D. – M., domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Odwołująca się zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na przyjęciu, że dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowani terenu w sytuacji niespełnienia przesłanki "dobrego sąsiedztwa". Planowana inwestycja ma bowiem funkcję hotelową, co wiąże się ze zwiększeniem liczby mieszkańców i natężenia ruchu w okolicy. Nadto zarzucono również wyznaczenie obszaru analizowanego na zbyt dużym obszarze, czym naruszono § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolejne zarzuty odwołania odnosiły się do kwestii proceduralnych, tj. naruszenia art. 7 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez uwzględnienie, przy wydawaniu decyzji, wyłącznie interesu inwestora oraz zaniechaniu wskazania jakie budynki i jakie parametry posłużyły organowi jako podstawa do ustalenia warunków zabudowy. Nadto, zdaniem odwołującej się, organ błędnie przyjął, że realizacja spornej inwestycji będzie stanowiła kontynuację funkcji budynków już istniejących i nie będzie kolidowała z istniejącym ładem architektoniczno – urbanistycznym. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy, która uprawnia do ubiegania się o pozwolenie na budowę i dopiero na tym etapie procesu inwestycyjnego możliwe jest ustalenie szczegółów planowanej inwestycji. Na gruncie przedmiotowej sprawy organ wziął pod uwagę [...] obiektów budowlanych znajdujących się w obszarze analizowanym i na podstawie ich parametrów ustalił, że zamierzenie inwestora jest zgodne z cechami tych obiektów. Chybiony jest więc w tym kontekście zarzut dotyczący ilości osób, jakie w przyszłości będą przebywały w budynku inwestora. Organ odwoławczy podkreślił, że wbrew zarzutom odwołania, obszar analizowany został wyznaczony w sposób prawidłowy, zgodnie z treścią § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Nie jest również prawdą, że nieruchomość inwestora nie jest skomunikowana z drogą publiczną, albowiem posiada ona dostęp do ul. [...] , gdzie istnieje możliwość dojazdu oraz dojścia. Tym samym warunek dostępu do drogi publicznej został spełniony. Organ odwoławczy nie uwzględnił również zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, albowiem o ile wniosek inwestora spełnia wszystkie wymogi formalne, a postępowanie nie daje podstaw do wydania decyzji odmownej, to ustala się warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Analogicznie, zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. nie zasługiwał na aprobatę, a to ze względu na materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, z którym odwołująca się miała możliwość zapoznania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi powtórzono zarzuty podnoszone w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Skarżąca zaakcentowała, że zbyt szeroko wyznaczono granice obszaru analizowanego próbując w ten sposób znaleźć nieruchomości o zabudowie podobnej do tej zaplanowanej przez inwestora. W jej ocenie § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. ustala górną granicę rozmiarów obszaru analizowanego, którą można poszerzyć jedynie w wyjątkowych sytuacjach. Dalej zaznaczono, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż planowana inwestycja jest zbliżona funkcją do obiektów już istniejących. W bezpośrednim sąsiedztwie znajdują się bowiem budynki mieszkalne, przeznaczone na cele mieszkaniowe osób prywatnych, natomiast budynek inwestora jest przeznaczony na cele usługowe – najem pomieszczeń mieszkalnych osobom trzecim. Wobec tego jest to funkcja sprzeczna z istniejącą, a tym samym, wbrew ocenie organu odwoławczego naruszony został art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca podkreśliła, że przeznaczenie nowego budynku na cele usługowe zakłóci spokój okolicy poprzez zwiększenie ilości osób oraz pojazdów dojeżdżających do nieruchomości, spowoduje nadmierny hałas i wpłynie negatywnie na stan środowiska. Nadto następstwem realizacji nadbudowy będzie zacienienie nieruchomości sąsiednich, znaczące zwiększenie intensywności wykorzystania terenu, co narusza interes skarżącej jako właścicielki i współwłaścicielki nieruchomości sąsiednich. W piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżąca zarzuciła również organowi naruszenie przepisów procesowych polegające na skierowaniu przez organy przesyłek zawierających odpisy wydanych przez nie decyzji do będących stronami małżonków w jednej kopercie, co jej zdaniem narusza art. 40 § 1 i art. 109 § 1 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 10 lipca 2014 r. skarżąca podtrzymała argumentację prezentowaną w skardze, podkreślając, że inwestor wprowadził organy w błąd, wskazując, że chodzi o rozbudowę budynku mieszkalnego, podczas, gdy w istocie jest to rozbudowa budynku usługowego przeznaczonego na wynajem. Zaznaczyła, że jest to jeden z dwóch należących do inwestora budynków, w których wynajmuje on pokoje [...]. Inwestor pierwotnie wskazywał swój rzeczywisty zamiar co do funkcji obiektu, jednakże po protestach okolicznych mieszkańców zmienił zdanie, wskazując, że chodzi mu o budynek dwurodzinny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się trafne. Decyzja o warunkach zabudowy terenu, jak zauważył to organ odwoławczy, ma charakter promesy, a więc rozstrzygnięcia dającego możliwość realizacji planowanego przedsięwzięcia budowlanego. Decyzja ta określa parametry przyszłej inwestycji w takim zakresie, w jakim przewiduje to ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. – zwana dalej u.p.z.p.). Kwestią o fundamentalnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy jest stwierdzenie, czy planowana inwestycja, oprócz spełnienia innych wymogów, będzie mieściła się w zakresie pojęcia "dobrego sąsiedztwa", a więc czy jej realizację można będzie w przyszłości zakwalifikować jako kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 § 1 pkt 1 u.p.z.p.). Ustalenie spełnienia tych przesłanek następuje poprzez porównanie obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Organ pierwszej instancji prowadząc ponownie postępowanie administracyjne (poddane kontroli na gruncie niniejszej sprawy) zobligowany był zastosować się do zaleceń sformułowanych w decyzji organu odwoławczego z dnia [...] r., które na skutek skargi B.D. zostało poddane kontroli przez tut. Sąd. Prawomocnym wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 734/13, skarga na tę decyzję została oddalona. Wobec tego organ pierwszej instancji był związany wskazówkami organu odwoławczego, a jako że decyzja w tym zakresie stała się prawomocna, nie było podstaw do wyznaczenia obszaru analizowanego o minimalnych wymiarach. Nie zasługiwał również na uwzględnienie sformułowany w skardze zarzut dotyczący ewentualnego wzrostu zacienienia należących do skarżącej nieruchomości. Zauważyć bowiem przyjdzie, że kwestia ta nie jest badana przez organ samorządowy na etapie ustalania warunków zabudowy, albowiem dotyczy ona warunków technicznych, co oznacza, że jest rozważana dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Argumentacja strony, że wzrost zacienienia winien być rozpatrywany w kontekście treści art. 61 § 1 ust. 1 u.p.z.p., a zwłaszcza przy uwzględnieniu przesłanki kontynuacji zabudowy i intensywności wykorzystania terenu jest błędna. W razie wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie doszłoby do wykroczenia przez organ ustalający warunki zabudowy poza granice wyznaczonych mu ustawami kompetencji, co w konsekwencji mogłoby skutkować nieważnością takiej decyzji (art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – zwanej dalej K.p.a.). Bezzasadny okazał się również zarzut skarżącej dotyczący braku dostępu nieruchomości inwestora do drogi publicznej. W aktach sprawy znajdują się bowiem uzgodnienia dokonane z Miejskim Zarządem Ulic i Mostów, z których jednoznacznie wynika w jaki sposób nieruchomość inwestora zostanie skomunikowana z drogą publiczną. Z map wynika, że nieruchomość objęta wnioskiem bezpośrednio przylega do ul. [...] , a dodatkowo inwestor uzyskał możliwość wykonania drugiego zjazdu – od strony ul. [...] Tym samym dostęp do drogi został zapewniony. Kwestia ta została ponadto przesądzona w powołanym wyżej wyroku tut. Sądu z dnia 18 grudnia 2013 r. W ocenie Sądu nie doszło również do naruszenia przepisu art. 40 § 1 i art. 109 § 1 K.p.a. W istocie, art. 40 § 1 K.p.a. wprost stanowi, że pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Z tego można wyprowadzić wniosek, że o ile w sprawie występują małżonkowie, to każde z nich powinno otrzymać osobą przesyłkę, kierowaną do niego. W ocenie Sądu jakkolwiek jest to uchybienie formalne, nie miało ono jednak wpływu na wynik sprawy, albowiem tylko wówczas, gdyby którykolwiek z małżonków zakwestionował taki sposób doręczenia można by skutecznie dowodzić pozbawienia strony udziału w postępowaniu (podobnie wypowiedział się WSA w Opolu w wyroku z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt II SA/Op 336/13), co w konsekwencji mogłoby stanowić podstawę do uchylenia decyzji. Trafny okazał się natomiast zarzut naruszenia zasady kontynuacji funkcji, albowiem kwestia ta nie została przez organ dostatecznie wyjaśniona, co ze względu na podniesioną w skardze argumentację, ma zasadnicze znaczenie dla wyniku sprawy. W toku całego prowadzonego postępowania zarówno skarżąca, jak i inne osoby będące właścicielami nieruchomości położonych w sąsiedztwie działki inwestora podnosili, że budynek położony przy ul. [...] w K. nie jest budynkiem mieszkalnym lecz w istocie prowadzona jest w nim działalność gospodarcza (usługowa) polegająca na wynajmowaniu miejsc noclegowych studentom. Pośrednią okolicznością świadczącą o rzeczywistych planach inwestora jest zmieniana w toku postępowania treść wniosku z dnia [...] r. o ustalenie warunków zabudowy terenu, z którego wynika, że w istocie mogło chodzić o zmianę sposobu użytkowania części budynku na "pensjonatowo – usługową" (nieskategoryzowane miejsca noclegowe). Dopiero na skutek pisemnych protestów sąsiadów pełnomocnik inwestora dokonał zmiany w treści wniosku. Potwierdzeniem tych okoliczności są pisma pełnomocnika inwestora z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r. W istocie, niezależnie od faktycznych zamiarów inwestora, które organ może ocenić jedynie na podstawie treści wniosku, do rozstrzygnięcia pozostała kwestia, czy ustalenie warunków zabudowy terenu dla nadbudowy budynku dotyczy istniejącego budynku mieszkalnego, czy też budynku o funkcji usługowej. Zauważyć przyjdzie, że pojęcie "kontynuacja funkcji" jakim posłużono się w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości planowanej zabudowy pod względem rodzaju i charakteru planowanych usług lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Stąd też wywnioskować można, że kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 634/13). Aby jednak stwierdzić, że na gruncie niniejszej sprawy spełniona została przesłanka kontynuacji funkcji, pod uwagę należy wziąć fakt, iż nie zostało rozstrzygnięte, czy istniejący budynek inwestora ma charakter mieszkalny – w tym sensie, że służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych określonych osób, czy też pełni on funkcję usługową. W tym ostatnim przypadku ustalenia wymagałoby, czy w obszarze analizowanym znajdują się inne budynki o charakterze usługowym, ustalenie rodzaju tych usług i wreszcie rozważenie, czy w tym przypadku można mówić o kontynuacji funkcji lub dopuszczalnym jej uzupełnieniu. Ponieważ w postępowaniu poddanym kontroli Sądu kwestia ta całkowicie umknęła organom z pola widzenia i nie została wyjaśniona (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, koniecznym było wyeliminowanie decyzji organów obu instancji z obrotu prawnego. Prowadząc ponownie postępowanie organ pierwszej instancji skorzysta z możliwości jaką daje mu art. 75 § 1 K.p.a. i sięgnie do pełnego arsenału środków dowodowych celem ustalenia, czy rzeczywiście istniejący budynek, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy ma charakter budynku jednorodzinnego lub dwurodzinnego (jak określa to inwestor), czy też w rzeczywistości jest to budynek usługowy o funkcji mieszkalnej z przeznaczeniem na wynajem miejsc noclegowych. Od wyniku postępowania przeprowadzonego w tym zakresie zależeć będą dalsze kroki podjęte przez organ w celu rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności, w przypadku ustalenia, że istniejący budynek pełni funkcję usługową, koniecznym będzie sporządzenie nowej analizy uwzględniającej tę właśnie funkcję. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu na mocy art. 152 cyt. ustawy. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 tej ustawy, a na ich wysokość składa się uiszczony przez skarżącą wpis sądowy. Przywołane w uzasadnieniu wyroki sądów są dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl