II SA/Gl 249/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi O. M. (M.) na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 16 stycznia 2025 r. nr 010070/680/1358503/2023 (383789509) w przedmiocie uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Białymstoku z dnia 8 stycznia 2024 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej – Prezes ZUS) decyzją z dnia 16 stycznia 2025 r. nr 010070/680/1358503/2023 (nr postępowania 383789509), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 4 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm. - dalej k.p.a.) oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1576 z późn. zm. – dalej u.p.p.w.d.), po rozpoznaniu odwołania O. M. (dalej – Skarżąca): – uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – Centrum Obsługi Świadczeń dla Rodziny (dalej – ZUS) z dnia 8 stycznia 2024 r. nr [...], którą uchylono przyznane Skarżącej prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko W. M. na okres świadczeniowy od 1 czerwca 2023 r. do 31 maja 2024 r.; – przyznał świadczenie wychowawcze na dziecko W. M. na okres od 1 czerwca 2023 r. do 31 sierpnia 2023 r.; – odmówił przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko W. M. na okres od 1 września 2023 r. do 31 maja 2024 r. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Po rozpatrzeniu wniosku Skarżącej, ZUS "Informacją" z dnia 20 lutego 2023 r. zawiadomił o przyznaniu świadczenia wychowawczego na dziecko W. M. na okres od 1 czerwca 2023 r. do 31 maja 2024 r. Następnie ZUS - działając z urzędu - decyzją z dnia 8 stycznia 2024 r. uchylił przyznane Skarżącej na okres od 1 czerwca 2023 r. do 31 maja 2024 r. prawo do świadczenia wychowawczego na wskazane dziecko. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że na podstawie danych z rejestru prowadzonego przez Komendanta Straży Granicznej powzięto informację, że córka utraciła legalny pobyt w Polce w związku z wyjazdem na Ukrainę w dniu 6 marca 2023 r. Podkreślono, że ponowny przyjazd dziecka do Polski nie został odnotowany. W związku z czym - zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 167 z późn. zm – dalej u.p.o.u.) - dziecko utraciło prawo do legalnego pobytu w Polsce, a w konsekwencji Skarżąca utraciło prawo do świadczenia wychowawczego na to dziecko. W odwołaniu z dnia 9 stycznia 2024 r. Skarżąca zanegowała decyzję ZUS-u. Przyznała, że w dniu 6 marca 2023 r. wyjechała z dziećmi na Ukrainę posługując się nadanym im nr PESEL. Natomiast w dniu 1 kwietnia 2023 r. powróciła do Polski, co zostało potwierdzone pieczęciami odciśniętymi w paszportach dzieci, lecz nie zostało odnotowane w systemie Straży Granicznej. Wskutek interwencji, Straż Graniczna pismem z dnia 7 listopada 2023 r. poinformowała o wprowadzeniu do rejestru danych dotyczących wjazdu dzieci do Polski w dniu 1 kwietnia 2023 r. W tej sytuacji, według Skarżącej, nie doszło do przekroczenia 30-dniowego pobytu poza granicami Polski. Dlatego wniosła o wznowienie wypłaty świadczenia wychowawczego na córkę. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Prezes ZUS-u decyzją z dnia 16 stycznia 2025 r.: – uchylił decyzję ZUS-u z dnia 8 stycznia 2024 r., którą uchylono przyznane Skarżącej prawo do świadczenia wychowawczego na córkę na okres świadczeniowy od 1 czerwca 2023 r. do 31 maja 2024 r.; – przyznał świadczenie wychowawcze na córkę na okres od 1 czerwca 2023 r. do 31 sierpnia 2023 r.; – odmówił przyznania świadczenia wychowawczego na córkę na okres od 1 września 2023 r. do 31 maja 2024 r. W uzasadnieniu decyzji Prezes ZUS-u stwierdził, że w wyniku ponownej weryfikacji sprawy i po dokonaniu odczytu Rejestru Komendanta Głównego Straży Granicznej ustalono, że Straż Graniczna dokonała aktualizacji zapisów w rejestrze odnośnie daty legalnego pobytu w Polsce córki Skarżącej. Zdaniem organu odwoławczego, córka Skarżącej posiadała prawo do legalnego pobytu w Polsce w okresie od 9 marca 2022 r. do 5 sierpnia 2023 r. Uzasadnił to tym, że przyjazd dziecka do Polski w dniu 5 sierpnia 2023 r. nie został odnotowany w rejestrze Straży Granicznej jako przyjazd obywatela Ukrainy, który przybył do Polski w związku z działaniami wojennymi. W skardze z dnia 17 stycznia 2025 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Skarżąca zakwestionowała decyzję Prezesa ZUS-u w zakresie w jakim odmówiono jej prawa do świadczenia wychowawczego na córkę na okres od 1 września 2023 r. do 31 maja 2024 r., zarzucając jej błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzekania oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1, art. 11 ust. 2 oraz art. 26 ust. 1 pkt 2 u.p.o.u., a także art. 28 ust. 1 u.p.p.w.d. Wobec tego zarzutu Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W skardze zawarto również żądanie przeprowadzenia dowodu z: zaświadczenia z rejestru PESEL z dnia 29 marca 2022 r.,13 października 2023 r. i 3 grudnia 2024 r.; zaświadczenia ze szkoły o tym, że córka jest uczennicą Szkoły Podstawowej nr [...] w Z. Wniosła ponadto o to, aby zwrócić się do Komendanta Głównego Straży Granicznej o podanie kiedy jej córka przyjechała do Polski jako uchodźca, kiedy wyjechała z Polski i kiedy wróciła do Polski i jaki miała status w chwili powrotu. W motywach wyrażono dezaprobatę dla stanowiska Prezesa ZUS-u, jakoby córka utraciła status UKR. Skarżąca podniosła, że zarówno ona, jak i jej dzieci, przyjechały do Polski po 23 lutego 2022 r. Zaraz po przybyciu uzyskali status uchodźcy wojennego (wszyscy troje), a także nadano im numery PESEL. Podkreśliła, że każdy wyjazd i przyjazd, który nigdy nie przekraczał 30 dni, był odnotowywany w paszporcie. Także sporny wyjazd z dnia 8 lipca 2023 r. i powrót dnia 5 sierpnia 2023 r. również nie przekroczył 30 dni. Na potwierdzenie tego faktu Skarżąca załączyła do skargi: kopię paszportu poświadczoną przez notariusza oraz zaświadczenie z Urzędu Miejskiego w Z. o nadaniu numeru PESEL. Podniosła również, że z rejestru Straży Granicznej wynika, że nigdy nie utracili statusu uchodźcy. Zwróciła przy tym uwagę, że za sierpień uzyskała świadczenie na córkę, gdyż ZUS uznał jej status uchodźcy. Skoro po 5 sierpnia 2023 r. córka nie opuszczała Polski to nie mogła tego statusu utracić, a więc świadczenie jest jej należne. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli jest decyzja, którą organ uchylił Skarżącej przyznane jej na córkę świadczenie wychowawcze. Spór koncentruje się na tym, czy dziecko opuściło terytorium Polski na okres dłuższy niż 30 dni, a więc czy utraciło status legalnego pobytu w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.p.o.u. Brak jest również zgody co do tego, czy organ dokonując ustaleń dotyczących pobytu obywatela Ukrainy na terytorium Polski winien ograniczać się wyłącznie do informacji pozyskanych z rejestru prowadzonego przez Komendanta Głównego Straży Granicznej. Przystępując do rozważań wskazać przyjdzie, że w myśl art. 1 ust. 1 u.p.o.u. ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Kwestie legalności pobytu obywatela Ukrainy na terytorium RP normuje art. 2 u.p.o.u., który w ust. 1 stanowi, że jeżeli obywatel Ukrainy, o którym mowa w art. 1 ust. 1, przybył legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie od dnia 24 lutego 2022 r. do dnia określonego w przepisach wydanych na podstawie ust. 4 i deklaruje zamiar pozostania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jego pobyt na tym terytorium uznaje się za legalny do dnia 30 września 2025 r. Za legalny uznaje się także pobyt dziecka urodzonego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez matkę, która jest osobą określoną w zdaniu pierwszym, w okresie dotyczącym matki, o ile dziecko to nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. Uprawnienia, o którym mowa w art. 2 ust. 1 u.p.o.u. (tj. legalnego pobytu) pozbawia obywatela Ukrainy wyjazd z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na okres powyżej 30 dni (art. 11 ust. 2 u.p.o.u.). Rejestr obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy oraz którzy złożyli wniosek, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.p.o.u. (wniosek o nadanie nr PESEL) prowadzi Komendant Główny Straży Granicznej w systemie teleinformatycznym Straży Granicznej (art. 3 ust. 3 u.p.o.u.). Zwrócenia uwagi wymaga, że stosownie do art. 26 ust. 3a u.p.o.u., Komendant Główny Straży Granicznej udostępnia ZUS-owi, ustalającemu prawo do świadczeń, o których mowa w art. 26 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 u.p.o.u. (tj. świadczenie wychowawcze, świadczenie dobry strat i świadczenie "aktywnie w żłobku"), oraz, za pośrednictwem ministra właściwego do spraw rodziny, organowi właściwemu w rozumieniu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ustalającemu prawo do świadczeń, o których mowa w art. 26 ust. 1 pkt 1 u.p.o.u. (tj. świadczeń rodzinnych), informację o okoliczności, o której mowa w art. 11 ust. 2 u.o.p.u. (czy doszło do opuszczenia terytorium Polski na okres dłuższy niż 30 dni) oraz informację o posiadaniu nieprzerwanie, przez okres nie krótszy niż 365 dni, uprawnienia, o którym mowa w art. 2 ust. 1 u.p.o.u. Uznanie pobytu obywatela Ukrainy na terytorium RP za legalny w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.p.o.u. ma istotne znaczenie m.in. z punktu widzenia prawa do różnorakiej pomocy. Między innymi w myśl art. 26 ust. 1 pkt 2 u.p.o.u. taki obywatel Ukrainy uprawniony jest do uzyskania świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, pod warunkami w nim określonymi, których spełnianie przez Skarżącą nie jest kwestionowane przez organ. Przepis art. 26 ust. 3i u.p.o.u. nakłada na ZUS obowiązek weryfikacji dalszego prawa do przyznanych świadczeń, w szczególności na podstawie danych dostępnych z rejestrów publicznych, w tym z rejestru prowadzonego przez Komendanta Głównego Straży Granicznej i z rejestru PESEL. Zatem organ ten zobligowany został do monitorowania, czy beneficjenci świadczeń (m.in. świadczenia wychowawczego) pozostają uprawnieni do jego pobierania. W ramach tego obowiązku ZUS kontroluje, czy świadczeniobiorcy nie utracili prawa do legalnego pobytu na terytorium RP, z utratą którego wiąże się utrata prawa do świadczenia. Z dotychczasowych rozważań wynika, że kontrolując dalsze pobieranie świadczenia, ZUS jest uprawniony do korzystania z rejestru prowadzonego przez Komendanta Głównego Straży Granicznej (zawierającego m.in. informacje o dacie wjazdu i wyjazdów z terytorium RP) oraz rejestru PESEL (zawierającego informację o statusie cudzoziemca – "statusie UKR"). Nie oznacza to jednak ograniczenia postępowania dowodowego wyłącznie do sprawdzenia danych w tych rejestrach. W systemie teleinformatycznym mogą bowiem wystąpić błędy, szczególnie gdy liczebność obywateli Ukrainy w Polsce nadal liczona jest w setkach tysięcy osób. Obowiązujące przepisy uzależniają prawo do świadczenia od legalności pobytu, a nie od dokonania odpowiedniej adnotacji w rejestrze. Niewątpliwie rejestr prowadzony przez Komendanta Głównego Straży Granicznej stanowi dowód legalnego pobytu w Polsce, jednakże nie może prowadzić do uznania, że jest to wyłączny dopuszczalny dowód w tym zakresie. Z art. 26 ust. 3i u.p.o.u. wynika, że ZUS jest obowiązany do weryfikacji dalszego prawa do świadczenia wychowawczego "w szczególności" na podstawie danych dostępnych z rejestrów publicznych, w tym z rejestru, o którym mowa w art. 3 ust. 3 u.p.o.u., i z rejestru PESEL. Oznacza to, że dane z rejestrów publicznych stanowią tylko jeden z możliwych środków dowodowych (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 lutego 2025 r. sygn. akt II SA/Po 849/24, Lex nr 3833092; wyrok NSA z dnia 13 września 2024 r. sygn. akt I OSK 2263/23, Lex nr 3826598). Oznacza to, że art. 26 ust. 3i u.p.o.u. nie wyłącza, ani nie ogranicza określonych w k.p.a. zasad postępowania dowodowego, w tym w art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Powinnością organu w ramach postępowania administracyjnego jest przeprowadzenie czynności dowodowych, w ramach których jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), który następnie należy poddać ocenie na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Tylko wtedy zapewnione zostaną warunki do realizacji określonej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy materialnej, nakazującej dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, a zatem przyjęcie ustaleń zgodnych ze stanem rzeczywistym (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2025 r. sygn. akt IV SA/Wr 501/24, Lex nr 3839747). Stwierdzić zatem należy, że nieuprawnionym jest wyprowadzanie kategorycznych wniosków o wystąpieniu okoliczności z art. 11 ust. 2 u.p.o.u., czy też utracie statusu UKR, wyłącznie w oparciu o rejestr Komendanta Głównego Straży Granicznej. Jak bowiem zaznaczono to już wcześniej, rejestr ten może być nieaktualny, jak również z racji na bardzo dużą liczbę obywateli Ukrainy przebywających na terenie Polski, może zawierać błędy. Z tego względu informacja pozyskana ze wspomnianego rejestru o wyjeździe z Polski obywatela Ukrainy na okres dłuższy niż 30 dni, czy też wjeździe bez oznaczenia statusu UKR, winna być traktowana jako swego rodzaju sygnał, który należy dopiero zweryfikować. Potrzeba jednoznacznego potwierdzenia tego faktu wynika z dotkliwych konsekwencji płynących dla beneficjenta świadczenia z przyjęcia wystąpienia okoliczności z art. 11 ust. 2 u.p.o.u. i utraty status UKR. Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy wyjaśnić należy, że wskutek aktualizacji rejestru Komendanta Głównego Straży Granicznej, Prezes ZUS-u zweryfikował swoje stanowisko co do tego, że córka Skarżącej opuściła terytorium Polski w dniu 6 marca 2023 r. i już nie powróciła Polski. Nie mniej jednak zwrócić należy uwagę, że wspomniany rejestr nie może być wyłącznym i przesądzającym źródłem informacji warunkujących o prawie do świadczenia. Tym bardziej, że Skarżąca przedstawiała dokumenty, które przeczyły temu twierdzeniu, a które nie zostały poddane ocenie przez ZUS. Podobnie rzecz się przedstawia w kwestii nieodnotowania w rejestrze Komendanta Głównego Straży Granicznej wyjazdu córki Skarżącej z Polski i brakiem oznaczenia przy zaewidencjonowaniu jej wjazdu statusu UKR. Tak jak wskazano wcześniej, same dane z rejestru Komendanta Głównego Straży Granicznej o tym, że córka Skarżącej przebywała poza Polską przez okres powyżej 30 dni i utraciła status UKR, są niewystarczające dla uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego. Twierdzeniu temu zaprzecza zresztą Skarżąca, która oświadcza, że przebywała wraz z córką poza terytorium RP w okresie od 8 lipca do 5 sierpnia 2023 r. Na potwierdzenie tego przedstawiła kopię paszportu poświadczoną przez notariusza, gdzie widoczna jest pieczęć z dnia 8 lipca 2023 r. dokumentująca przekroczenie granicy w kierunku Ukrainy, a także pieczęć z dnia 5 sierpnia 2023 r. dowodzącą powrót córki na terytorium Polski. Z tego też względu, rozpatrując sprawę ponownie, organ będzie zobowiązany do uwzględnienia ocen i wskazań wyrażonych w niniejszym orzeczeniu, do usunięcia uchybień zasadom procedury administracyjnej, a przede wszystkim do uzupełnienia postępowania dowodowego. Ponadto organ zobowiązany będzie do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgromadzi i oceni materiał dowodowy, z uwzględnieniem dowodów zgłoszonych przez Skarżącą, a następnie da temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z wymogami prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). Zwrócić należy także uwagę, że Prezes ZUS-u zaskarżoną decyzją rozstrzygnął o prawie Skarżącej do świadczenia w sytuacji, gdy zostało to już ustalone "Informacją" ZUS-u z dnia 20 lutego 2023 r. Natomiast przedmiotem niniejszego postępowania było ustalenie, czy zaistniały okoliczności, które w świetle art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d., uzasadniały uchylenie świadczenia wychowawczego przyznanego Skarżącej na córkę. Wskazana nieprawidłowość również stanowi o zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organu odwoławczego. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że organy orzekające w niniejszej sprawie naruszyły przede wszystkim przepisy prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego, a będące konsekwencją błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 26 ust. 3i i art. 2 ust. 1 u.p.o.u., co skutkować musiało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.). Zgodnie z art. 239 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. nie ma obowiązku uiszczenia kosztów sądowych strona skarżąca działanie, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach z zakresu pomocy i opieki społecznej. Skarżąca nie była również reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Z tego też względu Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego.