II SA/Gl 25/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi S.W. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Na wniosek M. W., który wpłynął do organu w dniu 12 kwietnia 2011 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wszczął postępowanie w sprawie wykonania samowolnej zabudowy balkonu w budynku mieszkalnym należącym do U. C. i M. W., położonym przy ul. [...] w M. W toku postępowania przeprowadzono oględziny w trakcie których ustalono, że w spornym obiekcie dokonano samowolnej zabudowy balkonu. Według współwłaścicielek, zabudowy tej dokonał nieżyjący już ojciec skarżącej – H. C., około 1993 r. Organ, na okoliczność daty przeprowadzenia robót budowlanych, przesłuchał świadków oraz właścicieli nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, na której znajduje się przedmiotowy budynek. Organ otrzymał również kopię decyzji z dnia [...] r., nr [...] wraz z załącznikami, dotyczącymi udzielenia U. i H.C. pozwolenia na budowę – dobudowę i modernizację budynku mieszkalnego. Oprócz tego, w toku prowadzonego postępowania organ uzyskał dodatkowy dowód w postaci nagrania z ceremonii ślubnej M. i S. W., na którym uwidoczniony został stan budynku w dniach 22 kwietnia i 2 maja 1995 r. Z przesłuchań świadków wyłoniła się rozbieżność: część z nich, w tym współwłaścicielki nieruchomości utrzymywało, że zabudowa została dokonana w 1994 r. przez H. C., zaś M. W. twierdziła, że roboty przeprowadzono w 2008 r. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] organ pierwszej instancji nałożył na M. i S. W. obowiązek przedłożenia zaświadczenia Burmistrza Miasta M. o zgodności dokonanych prac z ustaleniami planu miejscowego, złożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami i uzgodnieniami oraz przedłożenia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Postanowienie to zostało zaskarżone do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach, który postanowieniem z dnia [...] r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Następnie, postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], organ pierwszej instancji uchylił własne postanowienie z dnia [...] r. i wyznaczył inwestorom nowy termin wykonania nałożonego na nich obowiązku, tj. dzień [...] r. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. nakazał M. W. i S. W. rozbiórkę samowolnie rozbudowanej/nadbudowanej części budynku mieszkalnego (w miejscu byłego balkonu) przy ul. [...] w M., działka nr 1. W uzasadnieniu opisano stan faktyczny sprawy oraz wskazano na dokonane w postępowaniu czynności. Zdaniem organu, nie budzi wątpliwości w przedmiotowym przypadku, że dokonano nadbudowy przedmiotowego obiektu budowlanego, gdyż nowe pomieszczenie zwiększa kubaturę budynku. Nadbudowa wymaga zaś uzyskania pozwolenia na budowę. Jak z akt sprawy wynika, w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...] w M. nie wydano żadnego pozwolenia na budowę. Odwołanie od tej decyzji złożyła skarżąca, zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. polegające na błędnych ustaleniach faktycznych dotyczących daty wykonania spornej zabudowy balkonu. Ponadto wskazała, że w sprawie zastosowano niewłaściwe regulacje, bowiem do spornej zabudowy powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W ocenie skarżącej kwestionowane prace należy zaliczyć do kategorii remontu, nie zaś, jak twierdzi organ, do nadbudowy lub rozbudowy. Na koniec podkreśliła, że decyzja ta została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie – jej małżonka. Rozpoznając to odwołanie Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r., nr [...], w punkcie 1 utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji (z dnia [...] r.), a w punkcie 2 utrzymał w mocy ww. postanowienie tegoż organu z dnia [...] r., dotyczące obowiązku przedłożenia dokumentów. Organ odwoławczy wskazał, iż sprzecznymi z logiką są oświadczenia współwłaścicieli nieruchomości o dokonaniu nadbudowy, jej rozbiórce oraz ponownym wykonaniu na przestrzeni lat 1994 – 1995 r. Z materiału dowodowego wynika, że w 1995 r. na spornym balkonie istniała tylko balustrada. W świetle norm obowiązujących w 1995 r., roboty budowlane dokonane na przedmiotowej nieruchomości stanowiły budowę obiektu, a za takową mogą uchodzić również w świetle przepisów obowiązujących obecnie. Skoro zaś skarżąca i jej małżonek nie skorzystali z możliwości zalegalizowania wspomnianej rozbudowy, organ zobowiązany był do wydania decyzji o której mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W ocenie organu niezależnie od tego, czy do stanu faktycznego zastosowanie znalazłyby przepisy ustawy aktualnie obowiązującej, czy też Prawa budowlanego z 1974 r., wspomniane prace i tak nie mogłyby zostać zakwalifikowane jako remont. Za bezzasadny uznano również zarzut niewłaściwego oznaczenia stron postępowania, skoro ustawa Prawo budowlane, obok pojęcia właściciela posługuje się terminem "inwestor", a za takiego należy uznać S. W. – małżonka skarżącej, zamieszkującego z nią we wspomnianym obiekcie budowlanym. Wyrokiem z dnia 28 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 1444/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził nieważność punktu drugiego zaskarżonej decyzji (utrzymującego w mocy postanowienie z dnia [...] r.) oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu podano, że przepisy prawa nie przewidują możliwości weryfikacji postanowienia z dnia [...] r. w trybie instancyjnym, a zwłaszcza w formie decyzji administracyjnej. Oddalając skargę w pozostałym zakresie Sąd stwierdził, że zarzuty nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 17 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1792/14 oddalił skargę kasacyjną S. W. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. stwierdził, że obowiązek wynikający z decyzji z dnia [...]r. nie został wykonany. Upomnieniami z dnia [...] r. wezwano strony do dobrowolnego wykonania obowiązku. W dniu [...] r. wystawiono tytuł wykonawczy nr [...] oraz tytuł wykonawczy nr [...]. Pismem z dnia 17 lipca 2017 r. S. W. działający przez pełnomocnika wniósł zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. oddalił zarzuty w przedmiocie postępowania egzekucyjnego wskazując, że prawidłowo została określona treść obowiązku w tytule wykonawczym. Nietrafny jest również zarzut błędnego skierowania tytułu wykonawczego wyłącznie do S. W., zamiast łącznie do małżonków M. W. i S. W. W zażaleniu z dnia [...] r., na to postanowienie, S. W., działając przez pełnomocnika wniósł o uchylenie postanowienia i umorzenie postępowania egzekucyjnego. Wskazał, że doszło do naruszenia art. 33 § 1 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez określenie w tytule wykonawczym egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią decyzji ostatecznej, art. 33 § 1 pkt 4 tej ustawy poprzez skierowanie tytułu wykonawczego wyłącznie do S. W. Zarzucono także naruszenie art. 33 § 1 pkt 10 w zw. z art. 27 § 1 pkt 2 tej ustawy poprzez błędne wskazanie miejsca zamieszkania zobowiązanego, a także art. 33 §1 pkt 10 w zw. z art. 27 § 1 pkt 6 i art. 26b § 1 oraz art. 26 § 4 tej ustawy poprzez niezawarcie w tytule wykonawczym adnotacji wierzyciela o treści "odpis tytułu wykonawczego". Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...]r. W uzasadnieniu podał, że prawidłowo została określona treść obowiązku w tytule wykonawczym jako nakaz rozbiórki samowolnie rozbudowanej/nadbudowanej części budynku mieszkalnego (w miejscu byłego balkonu). Treść decyzji z [...] r. dotyczy tego samego przedmiotu. Chybiony jest zarzut błędnego skierowania tytułu wykonawczego wyłącznie do S. W. zamiast łącznie do małżonków, niezależnie bowiem od tego, czy wystawiony został jeden tytuł wykonawczy, czy też dwa takie tytuły, każdy z adresatów decyzji zawierającej nakaz wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym jest w pełnym zakresie odpowiedzialny za wykonanie nakazu. Podano także, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zobowiązuje do wskazania w tytule wykonawczym adresu zobowiązanego, co zostało wykonane. Organ nie zgodził się także z zarzutem braku w tytule wykonawczym adnotacji "odpis zgodny z oryginałem", albowiem obowiązek taki nie wynika z przepisów prawa. W skardze (z dnia 8 grudnia 2017 r.) na to postanowienie, S. W., działając przez pełnomocnika, wniósł o uchylenie go w całości, a także poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] r. W uzasadnieniu podano, że subiektywne przekonanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M., iż tytuł wykonawczy oraz decyzja nr [...] dotyczą tego samego przedmiotu, nie zwalnia tegoż organu od obowiązku precyzyjnego sformułowania treści powinności zobowiązanego. Ponadto podtrzymał stanowisko o obowiązku wskazania w tytule wykonawczym wszystkich podmiotów zobowiązanych do wykonania decyzji nr [...]. Podkreślił, że miejscem zamieszkania skarżącego jest ulica [...] w M. Nawet jeśli w 2011 r. incydentalnie podał adres: ul. [...] w K., to jednak na późniejszym etapie sprawy konsekwentnie wskazywał na faktyczne miejsce swego zamieszkania. W odpowiedzi na skargę Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał w całości swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Na początku należy stwierdzić, że sprawa znajduje się obecnie na etapie egzekucji administracyjnej, więc sama zasadność wydania decyzji, będącej podstawą postępowania egzekucyjnego, nie może być podważana, gdyż do tego przewidziany był odrębny tryb. Zgodnie z art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. z 2018 r. , poz. 1314, dalej: u.p.e.a.) organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Środki prawne przysługujące osobie zobowiązanej w postępowaniu egzekucyjnym nie mogą służyć podważaniu decyzji będącej podstawą egzekucji. Decyzja taka winna być podważana w innym trybie prawem przewidzianym, czy to zwyczajnym, czy to nadzwyczajnym (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego [do 2003 r.] w Katowicach z dnia 7 kwietnia 1998 r., I SA/Ka 1434/96, LEX nr 60849). W myśl art. 26 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego wg ustalonego wzoru. Organ egzekucyjny lub egzekutor, przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony, z pouczeniem o możliwości wniesienia w terminie 7 dni zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji (art. 32 w zw. z art. 27 § 1 pkt 9 powołanej ustawy). Wg art. 33 § 1 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym - wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy. Elementy składowe tytułu wykonawczego określa przepis art. 27 § 1 pkt 1- 14 u.p.e.a. Zgodnie z art. 27 § 1 pkt 3 tej ustawy tytuł wykonawczy zawiera treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności pieniężnej - także określenie jej wysokości, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, oraz rodzaju i stawki tych odsetek. W niniejszej sprawie tytuł wykonawczy spełnia niezbędne przesłanki. Wynika z niego m.in. kto i jakie obowiązki powinien wypełnić. Ponadto treść obowiązku w tytule wykonawczym jest na tyle precyzyjna i oznaczona tak przedmiotowo, jak i podmiotowo, że nadaje się do wykonania. Także pozostałe wymogi formalne tytułu wykonawczego określone w art. 27 u.p.e.a. zostały spełnione w stopniu uzasadniającym stwierdzenie, iż może być on podstawą egzekucji. W szczególności wskazano podmiot zobowiązany, podstawę prawną obowiązku i egzekucji administracyjnej, a każdy tytuł wykonawczy jest podpisany i opieczętowany (zob. szczegółowe rozważania co do wymagań dotyczących tytułu wykonawczego: C. Kulesza, Komentarz do art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Lex-el.). Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w skardze stwierdzić przyjdzie, iż w zasadniczej części nie znajdują one uzasadnienia. Ad.1. Nie doszło do naruszenia art. 33 § 1 pkt 3 u.p.e.a., bowiem obowiązek określony w tytule wykonawczym w części "B" Dane dotyczące obowiązku o charakterze niepieniężnym są identyczne jak w sentencji decyzji PINB w M. z [...] r. Ad. 2. W sytuacji, w której w związku z egzekucją świadczenia o charakterze niepieniężnym wystawiono dwa identyczne tytuły wykonawcze, odrębnie dla każdego z małżonków S. W. (nr [...]) i M. W. (nr [...]), nie uchybiono art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a. Obowiązek wykonania czynności określonych w tytule może być egzekwowany wobec każdego z małżonków (zobowiązanych). Ad. 4. Rzeczywiście w tytule wykonawczym brak jest adnotacji wierzyciela o treści "odpis tytułu wykonawczego", natomiast w art. art. 27 § 1, § 2 i § 4 u.p.e.a. określają precyzyjnie składniki tytułu i wśród niech elementu takiego brak. Czym innym jest kwestia opatrzenia taką adnotacją "odpisu" tytułu wykonawczego (odpis nie jest oczywiście tytułem), który sporządzany jest w przypadkach określanych w u.p.e.a., w tym w celu doręczenia zobowiązanemu (art. art. 26 § 5 pkt. 1 u.p.e.a.). Nie miało zatem miejsce naruszenie art. 33 §1 pkt 10 w zw. z art. 27 § 1 pkt 6 i art. 26b § 1 oraz art. 26 § 4 u.p.e.a. Natomiast zgodzić się trzeba z zarzutem dotyczącym naruszenia art. 33 § 1 pkt 10 w zw. z art. 27 § 1 pkt 2 u.p.e.a. ze względu na błędne wskazanie miejsca zamieszkania zobowiązanego. W świetle akt sprawy nie budzi większych wątpliwości, że jego miejscem zamieszkania jest lokal przy ul. [...] w M., podczas gdy w tytule wskazano na adres: ul. [...] w K. Zważywszy jednak na to, że ten adres podawał wcześniej organowi, z tego adresy wysyłał pewne dokumenty w przedmiotowej sprawie (przelew) oraz pod tym adresem prowadzi działalność gospodarczą i przy jego pomocy można się komunikować ze skarżącym, uchybienie to trzeba uznać za nieistotne, nie mające wpływu na wynik sprawy. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.