II SA/Gl 25/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Asesor WSA Tomasz Dziuk, Protokolant Specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2019 r. sprawy ze skarg J. B. i M. S. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji o pozwoleniu na budowę uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] Po rozpoznaniu wniosku A Sp. z o.o. w W. ostateczną decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta S. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działkach nr 1, 2 i 3 w S. przy ul. [...]. Odrębnymi wnioskami z dnia 21 lutego 2017 r. o identycznej treści skarżący J.B. oraz M.S. jako współwłaściciele działki nr 4, a także E.H. i L.H. wystąpili o wznowienie postępowania, zakończonego powyższą decyzją na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Na wezwanie organu skarżący podali, że dopiero w dniu montażu konstrukcji, tj. 31 stycznia 2017 r. dowiedzieli się o budowie, a następnie o wydanej decyzji. Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] r. na żądanie wnioskodawców wznowił postępowanie administracyjne. Następnie na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa, decyzją z dnia [...] r. organ odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej. Zdaniem organu, wnioskodawcom nie przysługiwał bowiem przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje bowiem żadnego ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowie ich nieruchomości. Dolna granica obszaru ponadnormatywnego oddziaływania pola elektromagnetyczneo emitowanego przez anteny stacji bazowej, po uwzględnieniu sumarycznego oddziaływania anten i maksymalnego pochylenia (tiltu) osi głównych wiązek emisji, usytuowana jest na wysokości 20 m nad poziomem terenu (obecnie ok. 12-13 m nad dachami budynków wnioskodawców). Ponadto, plan miejscowy dopuszcza na tym terenie zabudowę do 4 kondygnacji. W jednobrzmiących odwołaniach od decyzji wnioskodawcy zarzucili naruszenie: 1) art. 7, 8, 8 i 11 kpa – z powodu uniemożliwienia zapoznania się z dokumentacją techniczną, 2) art. 6 kpa – poprzez merytoryczne rozstrzyganie sprawy administracyjnej na etapie ustalania, czy inwestycja oddziaływuje na ich działkę, 3) art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego – poprzez brak wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego, których analizy organ dokonał w zakresie występowania interesu prawnego, 4) art. 7, 8, 9, 77 § 1, 107 § 3 kpa – z powodu braku wskazania konkretnej jednostki prawnej rozp. Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, 5) art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – z powodu przyjęcia, że bliżej niesprecyzowana inwestycja nie wymaga decyzji środowiskowej. Odwołujący się podnieśli, że w świetle dotychczasowego orzecznictwa, przymiot strony w pozwoleniu na budowę stacji bazowej przysługuje właścicielom nieruchomości objętych ponadnormatywnym polem elektromagnetycznym bez względu na to, czy doszło do ograniczenia ich praw (naruszenia interesu prawnego). Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy wskutek odwołań skarżących, uchylił decyzję organu I instancji i na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 kpa, stwierdził wydanie decyzji dotychczasowej z naruszeniem prawa. Po analizie projektu budowlanego organ odwoławczy stwierdził bowiem, że działki wnioskodawców znajdują się w sumarycznym obszarze oddziaływania pola elektromagnetycznego o poziomie wyższym niż 0,1 W/m². Stąd też przysługiwał im przymiot strony w postępowaniu, w którym bez własnej winy nie brali udziału. Zatem organ odwoławczy stwierdził wystąpienie przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Jednakże brak podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej, bowiem nie istniały merytoryczne przesłanki do odmowy pozwolenia na budowę. Sporne przedsięwzięcie jest zgodne z planem miejscowym (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...]r., Dz. Urzęd. Woj. Kat. Z 1998 r., nr 6, poz. 48). Przedmiotowy teren oznaczony jest symbolem MU-I. Przepis § 11 ust. 5 pkt 4 uchwały, przewiduje jako przeznaczenie dopuszczalne urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacyjnej. Zamierzenie zostało uzgodnione z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (§ 10 pkt 2 uchwały). Mając na uwadze maksymalną wysokość zabudowy, dopuszczoną w planie miejscowym (do 4 kondygnacji), organ odwoławczy po analizie rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej, stwierdził, że promieniowanie o wartościach pola o poziomach wyższych niż 0,1 W/m², będzie występowało na wyższych wysokościach niż dopuszczalna zabudowa. Na podstawie przedłożonej przez inwestora kwalifikacji przedsięwzięcia, organ ustalił, że planowane przedsięwzięcie nie osiąga progów wymienionych w § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozp. z 2010 r. Tymczasem tylko inwestycja o określonych w projekcie parametrach może być realizowana na podstawie pozwolenia na budowę. Stąd też weryfikując projekt budowlany pod kątem wymogów z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, organ odwoławczy stwierdził, że inwestycja nie wymagała decyzji środowiskowej. Inwestor spełnił też pozostałe wymogi z art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 ustawy. Zatem pomimo pozbawienia udziału stron w poprzednim postępowaniu, wydana decyzja o pozwoleniu na budowę jest zgodna z planem. Odrębnymi postanowieniami Wojewoda stwierdził uchybienie terminu do wniesienia pozostałych odwołań. W skargach do sądu administracyjnego o jednobrzmiącej treści, skarżący zarzucili naruszenie: 1) art. 7, 87 ust. 1 w zw. z art. 79 ust. 1 Konstytucji RP – poprzez brak podania konkretnej jednostki redakcyjnej rozp. z 2010 r., 2) art. 64 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 135 ustawy – Prawo ochrony środowiska i art. 4, 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane – poprzez wprowadzenie ograniczeń w zagospodarowaniu terenów sąsiednich bez ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania, brak określenia wysokości inwestycji i ustalenia obszaru oddziaływania z uwzględnieniem komunikacji i zjawiska odbić, których nie wykluczono, 3) art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 7, 8, 9, 77 § 1, 107 § 1 i 3 kpa – z powodu niewskazania konkretnej jednostki prawnej rozp. z 2010 r., 4) art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji ... w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 8 pkt 1 rozp. z 2010 r. – z powodu przyjęcia, że ocena oddziaływania na środowisko dotyczy pojedynczego elementu przedsięwzięcia, a nie całości i braku podania w decyzji mocy EIRP anten na danym sektorze, wskazania czy uwzględniono maksymalne tilty i na podstawie jakich danych, a tym samym na jakiej wysokości występują osie głównych wiązań anten, mając na uwadze całość przedsięwzięcia, 5) art. 63 ust. 3 pkt 1 ustawy z 2008 r. w zw. z art. 135 ustawy – Prawo ochrony środowiska poprzez pominięcie konieczności ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania, a tym samym obligatoryjnego wymogu sporządzenia raportu. Przywołując orzecznictwo sądowe, skarżący podnieśli, że rolą organów jest ustalenie, w jaki sposób cała inwestycja, a nie poszczególne anteny, wpłynie na środowisko. Nie można wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie wiązek promieniowania spowoduje, że moc znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania tego pola, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania (tzw. tilt), ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania. Należy zatem określić sumaryczną wartość EIRP dla wszystkich anten pracujących na tym samym kierunku, gdyż pod pojęciem pojedynczej anteny należy rozumieć pojedynczy system anten. Tymczasem zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia, odnoszącego się do kwalifikacji przedsięwzięcia. W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie. Skargi połączono do wspólnego rozpoznania i orzekania na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału. Pismem z dnia 19 kwietnia 2019 r. wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym zgłosiło Stowarzyszenie "B" z siedzibą w R. jako organizacja społeczna, wpisana do KRS. Postanowieniem z dnia 3 czerwca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu. Zdaniem Stowarzyszenia, kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania tego pola z urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania (tzw. tilt), ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania. Dla poparcia stanowiska przywołało orzecznictwo sądowe. Tymczasem sporządzona dokumentacja w sprawie jest niekompletna dla takiej oceny. W kolejnym piśmie z dnia 18 sierpnia 2019 r. Prezes Stowarzyszenia podniósł, że organ odwoławczy nie dokonał prawidłowej kwalifikacji przedsięwzięcia, z uwzględnieniem maksymalnych tiltów anten. Przywołał orzecznictwo sądowoadministracyjne dla poparcia stanowiska oraz złożył pismo Prezesa NSA z dnia 8 sierpnia 2019 r. w sprawie kumulacji oddziaływań lub sumowania parametrów tego samego rodzaju anten stacji bazowej telefonii komórkowej. Nadto wskazał na nieuwzględnienie przez organy faktu zrealizowania inwestycji. Skarżący podtrzymał skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi są uzasadnione, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w nich zarzuty należało podzielić jako przedwczesne na tym etapie postępowania. Zasadnie stwierdził organ odwoławczy, że skarżącym jako właścicielom nieruchomości znajdujących się w sumarycznym obszarze oddziaływania pola elektromagnetycznego o poziomie wyższym niż 0,1 W/m², występujących na wysokości zawieszenia anten, legitymowali się przymiotem strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane, wyżej powołanej (obecnie Dz. U. z 2019 r., poz. 1186). Jednakże zostali pominięci w postępowaniu o pozwolenie na budowę spornej inwestycji. Nie jest też kwestionowany fakt, że o wznowienie postępowania wystąpili w terminie miesięcznym od dowiedzenia się o wydanej decyzji. Zatem spełnione zostały ustawowe przesłanki do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, co winno prowadzić do merytorycznej kontroli decyzji dotychczasowej. Jednakże zdaniem sądu administracyjnego, przedwcześnie organ odwoławczy uznał, że wada procesowa (pozbawienie strony udziału w postępowaniu), nie wpłynęła na prawidłowość decyzji dotychczasowej. Stanowisko organu odwoławczego było wynikiem błędnej wykładni prawa materialnego, a to § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 powołanego wyżej rozp. (Dz. U. z 2016 r., poz. 71). Aczkolwiek, wbrew twierdzeniom skarżących, organ odwoławczy przywołał konkretną jednostkę prawną, gdyż stwierdził, że nie chodzi o żaden z przypadków wskazanych w tych przepisach, które w całości zacytował w motywach zaskarżonej decyzji, to jednak organ przedwcześnie uznał, że dla określonej w projekcie konfiguracji anten, pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych od granicznych (zgodnie z przywołanym rozp. z 2003 r.), nie występują w miejscach dostępnych dla ludności. Przede wszystkim organ odwoławczy nie wskazał, czy przy kwalifikacji przedsięwzięcia miał na uwadze moc EIRP pojedynczych anten, których to wartości nie podał, czy badał moc anten na danym sektorze oraz uwzględnił maksymalne tilty, wynikające z danych katalogowych, a w konsekwencji, czy uwzględnił możliwość ewentualnego nakładania się wiązek promieniowania emitowanego przez poszczególne anteny. Przedłożona przez inwestora dokumentacja w postaci kwalifikacji przedsięwzięcia, niewątpliwie uwzględnia równoważną moc promieniowaną izotropowo dla pojedynczej anteny. Tymczasem wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę dotyczył umieszczenia 9 anten sektorowych i 4 anten radioliniowych na azymutach: 0°, 120°, 250°. Zatem anteny skierowane są na tych samych azymutach. Skoro organ odwoławczy oparł się na dokumentacji inwestora, wydaje się, że ocenił jedynie EIRP dla pojedynczej anteny. Nie zbadano zatem, czy możliwe jest nachodzenie wiązek promieniowania i możliwość kumulacji. Z tych względów skład orzekający przychylił się do poglądów orzecznictwa przywołanego w skargach i pismach Stowarzyszenia. Kwalifikacja przedsięwzięcia, przedłożona przez inwestora, podlega bowiem ocenie przez organ administracji, jak każdy dowód. Dla stwierdzenia, czy inwestycja wymaga decyzji środowiskowej, należy zaś uwzględnić możliwości eksploatacyjne projektowanych urządzeń i kumulowanie się wiązek (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 3296/18, LEX nr 2590112). Bez wyjaśnienia powyższych okoliczności, nie jest zaś możliwe stwierdzenie kompletności projektu budowlanego w zakresie wymogu przedłożenia decyzji środowiskowej (art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego). Na tym etapie postępowania nie jest jednak możliwe przesądzenie tej kwestii, a zatem stwierdzenie, czy decyzja o pozwoleniu na budowę narusza przywołane w skargach przepisy ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku ... Zasadnie jednak skarżący zarzucili nienależyte wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy i brak ustaleń organów administracji w zakresie kwalifikacji prawnej spornego przedsięwzięcia z powodu braku oceny, w jaki sposób cała inwestycja (a nie – poszczególne anteny), wpłynie na środowisko. Wymaga to uwzględnienia maksymalnej możliwości emisyjnych urządzenia, a więc maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania, ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego w światle obowiązującego planu miejscowego, zagospodarowania terenu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, stwierdzając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 3 pkt 1 rozp. z 2010 r. oraz uchybienie wymogom z art. 7, 8, 9, 77 § 1 i 80 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uchylił decyzje organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r. poz. 1302 ze zm.). O kosztach postępowania, obejmujących wpisy sądowe od skarg, nie rozstrzygnięto z braku wniosku skarżących o ich zasądzenie, mimo pouczenia przy zawiadomieniu o wyznaczeniu rozprawy o możliwości i terminie złożenia takiego wniosku (art. 210 § 1 cyt. ustawy). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ I instancji winien zatem ponownie ocenić kwalifikację przedsięwzięcia przedłożoną przez inwestora i ustalić, czy przedmiotowa inwestycja wymagała uzyskania decyzji środowiskowej. W takim bowiem przypadku brak było przesłanek do udzielenia pozwolenia na budowę. Wobec zrealizowania spornego przedsięwzięcia nie jest możliwe uzupełnienie jakichkolwiek braków projektu budowlanego i wymaganych decyzji. Zatem w postępowaniu wznowieniowym winna zapaść decyzja z art. 151 § 1 pkt 2 kpa, uchylająca decyzję o pozwoleniu na budowę i umarzająca jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa postępowanie o udzielenie takiego pozwolenia. O ile zaś organ I instancji ustali, że sporna inwestycja nie jest zaliczona do przedsięwzięć wymienionych w cyt. rozp., zachodzić będzie podstawa do wydania decyzji z art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 kpa (stwierdzenie wydania decyzji dotychczasowej z naruszeniem prawa). mr