II SA/Gl 250/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk,, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Starszy referent Katarzyna Wajs, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2009 r. sprawy ze skargi Z. M. i S. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie usytuowania i szczelności zbiornika na nieczystości ciekłe 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. nr [...] z dnia [...] r., 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Jak dokumentują to akta sprawy, w latach [...] pracownicy Urzędu Gminy K. dokonywali kilkukrotnie kontroli posesji nr [...], należącej aktualnie do H.S. Kontrole pozostawały w bezpośrednim związku ze skargami S. i Z.M., którzy zarzucali m. in., że postępowanie ze ściekami bytowymi właścicieli sąsiedniej nieruchomości nie jest prawidłowe, co prowadzi do zalewania i zanieczyszczania ich działki a także wskazywali ma wadliwą lokalizację i brak szczelności zbiornika na nieczystości. Pismem z dnia [...] Wójt Gminy K. przesłał skargi małżonków M. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż., z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania w sprawie usytuowania i szczelności zbiornika na nieczystości ciekłe. Pismo z żądaniem przeprowadzenia postępowania skierowali także do organu nadzoru budowlanego małżonkowie M. Po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania w sprawie zostały przeprowadzone w dniu [...] oględziny należącej do H.S. posesji nr [...] w K. Ustalono, że zbiornik nas nieczystości został wykonany w roku [...] w ramach rozbudowy budynku mieszkalnego, prowadzonej na podstawie pozwolenia Naczelnika Gminy K. z dnia [...] nr [...]. Inwestorka nie przedłożyła dziennika budowy. Betonowy zbiornik przylega do ściany budynku mieszkalnego inwestorki i usytuowany jest po stronie budynku zwróconej ku granicy z działką małżonków M. Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w ż. nałożył na H.S. obowiązek przedłożenia dokumentów związanych z przeprowadzoną rozbudową budynku, w tym dziennika budowy, zawiadomienia o jej zakończeniu oraz udokumentowania, że budowa była prowadzona pod nadzorem uprawnionej osoby. Z przedłożonego opisu technicznego wynika, że w projekcie rozbudowy przewidziano odprowadzenie ścieków do projektowanego betonowego szczelnego zbiornika, usytuowanego między istniejącym budynkiem mieszkalnym a budynkiem gospodarczym budującego. Postanowieniem z dnia [...], na podstawie art. 81c ust. 2 prawa budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. nałożył na H.S. obowiązek wykonania ekspertyzy techniczne szczelności szamba wraz z określeniem szczelności przyłącza. W uzasadnieniu wyjaśniono, że zbiornik został wykonany niezgodnie z pozwoleniem, albowiem usytuowano go po wschodniej stroni budynku, zamiast po stronie zachodniej. Nadto brak jest dziennika budowy świadczącego, że budowa była prowadzona pod nadzorem osoby uprawnionej. Zachodzą zatem uzasadnione wątpliwości do jakości wykonanych robót i stanu technicznego obiektu. W wykonaniu nałożonego obowiązku H.S. przedłożyła ekspertyzę techniczną z [...] sporządzoną przez osobę posiadającą uprawnienia do projektowania z zakresu architektury o konstrukcji inżynierskich. W ekspertyzie stwierdzono, ze zbiornik i przyłącze są szczelne, natomiast warunkiem prawidłowego funkcjonowania jest regularne opróżnianie zbiornika. Z opisu zbiornika wynika, że ma on wymiary [...] znajduje się na głębokości [...]. Jest wykonany z betonu żwirowego, ściany mają grubość [...], przykryty jest szczelną pokrywą betonową. Zbiornik jest położony przy ścianie budynku mieszkalnego inwestorów, odizolowany jest od muru. Płyta zbiornika wystaje [...] ponad poziom terenu. Od granicy działki sąsiada zbiornik jest położony w odległości 210 i 230 cm. Po sporządzeniu ekspertyzy Z. i S.M. w piśmie z [...] zarzucili, że ekspertyza nie jest rzetelna, powstała bez wizji w terenie a zbiornik nie jest odpowiednio często opróżniany. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. umorzył prowadzone postępowanie jako bezprzedmiotowe, podając w podstawie prawnej art. 105 k.p.a. w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.). W uzasadnieniu wyjaśniono, że posadowienie zbiornika na działce nie narusza obowiązujących przepisów określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki mieszkalne i ich usytuowanie (Dz. U. NT 75, poz. 690 ze zm.). Sporządzona ekspertyza wykazała także szczelność zbiornika i przyłącza. Natomiast zarzuty dotyczące zanieczyszczania działki poprzez odprowadzanie ścieków bezpośrednio na teren działki nie mogą zostać załatwione decyzjami nadzoru budowlanego, należą bowiem do właściwości organów odpowiedzialnych za sprawy utrzymania czystości i porządku w gminie. W odwołaniu od decyzji oraz w piśmie procesowym z dnia [...] S.M. i Z.M. powtórzyli zarzut nierzetelności ekspertyzy, zwrócili również uwagę na fakt wykonania zbiornika niezgodnie z projektem budowlanym, co ich zdaniem winno być przez organ dostrzeżone. Organ II instancji przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, dokonując oględzin posesji nr [...]. W protokole odnotowano, że właścicielka przedłożyła umowę o wywóz ścieków i dowody uiszczonych za tę usługę opłat. Wykonano także zdjęcie zbiornika, które potwierdza, że przylega on do ściany budynku mieszkalnego i jest zakryty płytą betonową a punktowo folią umocowaną za pomocą kamieni. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu i instancji. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania. Ustalono, że zbiornik znajduje się w odległości 2,40 m od ogrodzenia dzielącego posesje. Z akt sprawy wynika, że zbiornik jest szczelny a jego lokalizacja nie narusza przepisów dotyczących usytuowania od granicy działki. Zarzuty pod adresem ekspertyzy oceniono jako bezzasadne ze względu na kwalifikacje zawodowe jej autora. Zmiana usytuowania zbiornika i jego wykonanie niezgodnie z projektem, ponieważ zbiornik nie narusza przepisów, nie stanowi istotnego odstępstwa od warunków pozwolenia. W skardze do sądu Z.M. i S.M. zarzucili, że wydane decyzje umarzające postępowanie zostały wydane w oparciu o nierzetelną ekspertyzę a organy zbagatelizowały fakt, że zbiornik został wykonany z naruszeniem pozwolenia na jego budowę. Skarżący zawnioskowali o zwrot koszt postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Fakt wykonania zbiornika w innym miejscu niż ustalone w projekcie nie stanowi istotnego odstępstwa w rozumieniu art. 36 ust. 1 pkt 3 aktualnie obowiązującego prawa budowlanego, nie miał także takiego charakteru na gruncie art. 40 i 10 poprzednio obowiązującej ustawy z roku 1974. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Umorzenie postępowania w niniejszej sprawie nastąpiło wobec przyjęcia przez organy, że brak jest podstaw do ingerencji nadzoru budowlanego, albowiem zbiornik na nieczystości nie narusza aktualnie obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych i wobec tego nie wymaga zastosowania żadnej z procedur uregulowanych prawem budowlanym. Stanowiska co do braku zasadności orzekania przez organy w sprawie, w przekonaniu Sądu, nie można podzielić, uwzględniając stan poczynionych ustaleń. Uznano, że zbiornik nie narusza warunków technicznych, albowiem jest szczelny i znajduje się w dopuszczalnej odległości od granicy z działką sąsiednią. Trzeba przy tym zaznaczyć, że dla ustalenia parametrów dotyczących lokalizacji zbiornika organ I instancji zastosował przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które wprost powołał w uzasadnieniu swojej decyzji. Stanowisko to nie zostało zmienione przez organ odwoławczy, wobec czego należy uznać, że również ten organ oceniał zgodność zbiornika z prawem w oparciu o standardy aktualnie obowiązujących przepisów techniczo-budowlanych. Należy wobec tego wskazać, że kwestia szczelności czy odległości zbiornika od granicy działki nie wyczerpuje katalogu wymagań, które decydują o zgodności takiego obiektu z przepisami technicznymi. Przepis § 35 rozporządzenia wymaga, aby zbiorniki na nieczystości ciekłe miały dno i ściany nieprzepuszczalne, szczelne przykrycie z zamykanym otworem do usuwania nieczystości i odpowietrzenie wyprowadzone co najmniej 0,5 m ponad poziom terenu. Ani sporządzona ekspertyza, ani znajdująca się w aktach dokumentacja, w tym fotograficzna, nie potwierdzają istnienia wymaganego odpowietrzenia zbiornika. W oparciu o jego zdjęcia można natomiast wnosić, że odpowietrzenie takie nie istnieje. Z kolei przepis § 36 ust. 2 rozporządzenia stanowi o wymaganych minimalnych odległościach zbiorników. Parametry te nie dotyczą tylko odległości od granic działki sąsiedniej, drogi lub ciągu pieszego, ustalonej na 2 m. Przepis § 36 ust. 2 pkt 1 przewiduje także wymóg zachowania odległości od okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, ustalonej na 5 m. Tymczasem przedmiotowy zbiornik usytuowany jest bezpośrednio przy wyposażonej w okna ścianie budynku mieszkalnego. Tak więc, mimo powołania się na przepisy cytowanego rozporządzenia, organy przedwcześnie stwierdziły zgodność zbiornika ze stosowanymi standardami techniczno-budowlanymi, nie czyniąc żadnych ustaleń we wskazanym zakresie. Okoliczność ta stanowi naruszenie przepisów procedury dotyczących postępowania wyjaśniającego (art. 7 i 77 k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy też zwrócić uwagę, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.), zgodnie z § 2 ust. 1 stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków. Ustalone w nim standardy techniczne mogą jednak służyć do oceny prawidłowości stanu technicznego także już istniejących, legalnych obiektów. Jeśli istniejący budynek odpowiada aktualnie obowiązującym wymaganiom, to brak podstaw do władczej ingerencji organów nadzoru budowlanego. Inaczej jednak sprawa wygląda w sytuacji, gdy obiekt budowlany budzi wątpliwości do swej legalności. Należy podzielić zarzut skarżących, że organy administracji orzekające w niniejszej sprawie zignorowały fakt lokalizacji zbiornika niezgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu na rozbudowę budynku. Jest okolicznością bezsporną, że zbiornik na nieczystości powstał w innym miejscu, niż to przewidywał projekt budowlany. Fakt ten ma istotne znaczenie dla sprawy. Ponieważ powstanie zbiornika było przewidziane w projekcie budowlanym, jego wykonanie nie może zostać zakwalifikowane jako przypadek budowy bez wymaganego pozwolenia, uregulowany w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.). Mimo wykonania zbiornika przed dniem 1 stycznia 1995 r. zastosowania nie znajdą wobec tego przepisy poprzednio obowiązującego prawa budowlanego z roku 1974, przepis art. 103 aktualnie obowiązującej ustawy przewiduje bowiem stosowanie przepisów poprzednio obowiązujących tylko do obiektów wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, co w sprawie nie zachodzi. Usunięcie skutków popełnionej samowolnej zmiany lokalizacji zbiornika powinno zatem nastąpić w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Zastosowanie tej ustawy nie pozwala zakwalifikować dokonanego odstępstwa jako nieistotnego. Przepis art. 36a ust. 5 prawa budowlanego w pkt 1 wyklucza uznanie za nieistotne odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę takiej zmiany, która dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki. Przepis ten został dodany przez art. 1 pkt 14 lit. b) ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. nr 93, poz. 888) i brak jest przepisów intertemporalnych wykluczających jego zastosowanie do przypadków odstępstw popełnionych przed zmianą, ale rozpoznawanych już pod rządami zmienionej ustawy. Zmiana lokalizacji zbiornika dotyczy projektu zagospodarowania działki i stanowi istotne odstępstwo od pozwolenia na budowę. Sytuacja taka uzasadnia ingerencję organów nadzoru budowlanego, które winny doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Umorzenie postępowania administracyjnego oznacza brak podstaw do orzekania w sprawie przez organ. Rozstrzygnięcie takie nie może zatem zakończyć postępowania, w trakcie którego doszło do ujawnienia istnienia obiektu powstałego niezgodnei z pozwoleniem. W sytuacji istotnego odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę i wykonania obiektu w zupełnie innym miejscu niż przewidziane w projekcie organ zobowiązany jest przeprowadzić postępowanie w oparciu o przepis art. 51 prawa budowlanego, przy czym zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 jest możliwe po stwierdzeniu, że wykonane roboty spełniają wymagania przewidziane przepisami prawa lub też, że możliwe jest doprowadzenie ich do takiego stanu. W innym przypadku zastosowanie winien znaleźć przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. Mając na względzie podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a) i 1c) w zw. z art. 135 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania postanowiono zgodnie z art. 200, 205 § 1 i 209 powołanej ustawy. Zalecenia dla organów administracji dotyczące prowadzenia postępowania wynikają z przedstawionego stanowiska Sądu.