II SA/Gl 250/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2017 r. sprawy ze skargi "A" w I. na uchwałę Rady Gminy I. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie podniesienia wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste oddala skargę. W dniu [...] r. Rada Gminy w I. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie podniesienia wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu. Ww. uchwała podjęta została na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (t.j. Dz. U. 1991, Nr 30, poz. 127, z późn. zm.). Pismem z dnia 9 stycznia 2017 r. Gminna Spółdzielnia "A" w I. (zwana dalej Spółdzielnią", działając na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie t.j.: Dz. U. 2016, poz. 446), wezwała Radę Gminy I. do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie ww. uchwały lub taką jej zmianę, w wyniku której stawki opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste nie będą wyższe od stawek z art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. 2015, poz. 1774 – zwanej dalej u.g.n.). Uchwałą z dnia [...] r. Rada Gminy I. nie uwzględniła ww. wezwania. Pismem z dnia [...] r. Spółdzielnia wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r. Nr [...], zarzucając jej naruszenie art. 221 ust. 1 zdanie 2 w związku z art. 81 ust. 1 i art. 72 ust. 3 pkt 5 u.g.n. i w konsekwencji wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu Spółdzielnia wskazała, iż zaskarżoną uchwałą Rada Gminy w I. podniosła stawki opłat rocznych za użytkowanie wieczyste gruntu, w efekcie czego stały się one wyższe od maksymalnych stawek tych opłat określonych w art. 72 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami po jej wejściu w życie, tj. po 1 stycznia 1998 r. Ustawa ta w pierwotnym brzmieniu art. 221 ust. 1 stanowiła, że przepisy art. 72 ust. 3 stosuje się odpowiednio do nieruchomości gruntowych oddanych w użytkowanie wieczyste przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. W dalszej części omawianego przepisu, w redakcji z 1997 r., u.g.n. nałożyła na właściwe organy obowiązek stosownej zmiany stawek opłat. Zmiana miała być dokonana do końca 1998 r. Ten hipotetyczny stan prawny z art. 221 ust. 1 u.g.n., w redakcji z 1997 r., odpowiadał stanowi istniejącemu w Gminie I. w 1998 r. W obrocie prawnym występowała bowiem uchwała Rady Gminy w I. ustanawiająca stawki opłat za użytkowanie wieczyste gruntów niezgodne ze stawkami z art. 72 ust. 3 u.g.n. a stawki z tej uchwały dotyczyły nieruchomości gruntowych oddanych w użytkowanie wieczyste przed dniem wejścia w życie u.g.n. W tej sytuacji obowiązek dostosowania przedmiotowych stawek do poziomu zgodnego z poziomem określonym w art. 72 ust. 3 u.g.n. był oczywisty. Rada Gminy I. tego obowiązku we właściwym czasie, tj. w 1998 r., nie wykonała i rocznych stawek opłat za użytkowanie wieczyste nie dostosowała do stawek z art. 72 ust. 3 u.g.n. Po upływie roku 1998, w którym zmiana miała być dokonana, dotychczasowa treść przepisu art. 221 ust. 1 u.g.n. ustanawiającego ten obowiązek stała się nieaktualna, bo obowiązek miał być już wykonany i stawki opłat powinny być zmienione. W związku z tym ustawą z dnia 7 stycznia 2000 r. zmieniono redakcję art. 221 ust. 1 u.g.n. na obecnie obowiązującą (Spółdzielnia przywołała orzecznictwo sądów powszechnych odnośnie aktualizacji stawek opłaty rocznej opisała także własne starania o aktualizację). Spółdzielnia wskazała następnie, że uchwała jest dotknięta wadą nieważności z tym, że specyfika tego stanu polega na tym, że nieważność uchwały wystąpiła nie od początku jej istnienia, tj. od jej uchwalenia, ale później, wskutek zmiany stanu prawnego spowodowanej wydaniem u.g.n. Jest zatem co najmniej od 1 stycznia 1998 r. niezgodna z prawem, a tym samym zachodzą podstawy do stwierdzenia jej nieważności przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy I. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu wskazał, iż zaskarżona uchwała została wydana zgodnie z ówcześnie obowiązującym przepisem prawa, tj. art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, który przyznawał radzie gminy kompetencję do podwyższenia opłat za użytkowanie wieczyste. Przepis ten nie określał maksymalnej wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste. Od 1 stycznia 1998 r. materię dot. użytkowania wieczystego i opłat regulowała ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która uchyliła ww. ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Art. 221 ust. 1 u.g.n. w brzmieniu pierwotnym stanowił, iż "przepisy art. 72 ust. 3 stosuje się odpowiednio do nieruchomości gruntowych oddanych w użytkowanie wieczyste przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Zmiany wysokości stawek procentowych opłat rocznych dokonają właściwe organy w terminie roku od dnia wejścia w życie ustawy. Przy dokonywaniu zmiany stawek procentowych stosuje się tryb postępowania określony w art. 78-81." Obecna treść art. 221 ust. 1 u.g.n. obowiązuje od dnia 15 lutego 2000 r. i brzmi ona: "przepisy art. 72 ust. 3 stosuje się odpowiednio do nieruchomości gruntowych oddanych w użytkowanie wieczyste przed dniem 1 stycznia 1998 r., z wyjątkiem nieruchomości, dla których stawki procentowe opłat rocznych zostały ustalone w wysokości powyżej 3%. Zmiany wysokości stawek procentowych opłat rocznych dokonują właściwe organy stosując tryb postępowania określony w art. 78-81". W literaturze i orzecznictwie zastanawiano się jakie konsekwencje wywołuje zmiana brzmienia art. 221 u.g.n. (Wójt przywołał w tej mierze poglądy doktryny i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 października 2008 r., sygn. akt I OSK 919/08 stwierdzający, iż: "Wprawdzie, aktualnie obowiązująca ustawa gruntowa tj. ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nakazała w art. 221 ust. 1 stosować w tej materii nową, odmienną od poprzedniej, regulację prawną, ale z wyłączeniem nieruchomości, dla których stawki procentowe opłat rocznych zostały ustalone w wysokości powyżej 3 %, co zachodziło w niniejszej sprawie. Dodatkowo wypada w tym miejscu zaakcentować, że zabieg legislacyjny polegający na utrzymaniu stawek procentowych określonych powyżej 3 %, był w tym przypadku zastosowany przez ustawodawcę wyjątkowo celowo. Wg bowiem pierwotnej treści art. 221 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dostosowanie nowych stawek procentowych do nieruchomości już oddanych w użytkowanie wieczyste miało nastąpić do dnia 31 grudnia 1998 r. Nowelizacja tego przepisu, dokonana ustawą z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 6, poz. 70), zniosła ten termin, a ponadto wyłączyła spod zmiany stawek te nieruchomości, dla których stawki procentowe opłaty rocznej ustalono w ustawie gruntowej z 1985 r. powyżej 3 %." Wyżej zacytowane wypowiedzi z literatury oraz orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zdaniem organu wskazują dobitnie, że w niniejszej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy w I. Nr [...] z dnia [...] r. Zarówno bowiem w momencie podejmowania uchwały jak i obecnie jest ona zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Być może w okresie od 1 stycznia 1998 r. do 15 lutego 2000 r. istniała podstawa do domagania się przez skarżącą zmiany ww. uchwały, jednakże z chwilą zmiany brzmienia art. 221 ust. 1 u.g.n. możliwość ta odpadła. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zdaniem składu orzekającego skarga musiała zostać oddalona jako niezasadna. Wskazać w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718 zwanej dalej: p.p.s.a.) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, wyliczone w przywołanym przepisie postanowienia, a także inne akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej oraz organy samorządu terytorialnego, w tym akty prawa miejscowego, a także akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i bezczynność organów we wskazanych w ustawie przypadkach. Stosownie z kolei do art. 147 § 1 p.p.s.a sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Badając formalną dopuszczalność wniesionej skargi wskazać nadto należy, iż z mocy art. 101 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W myśl z kolei art. 53 § 2 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (por. też uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07). W pierwszej kolejności tut. Sąd rozważył zatem czy skarga poprzedzona została wniesieniem do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz czy skarga wniesiona została przez skarżących w przewidzianym prawem terminie. Zdaniem składu orzekającego wymogi te zostały w niniejszej sprawie dochowane przez skarżącą Spółdzielnię, Skarga została bowiem poprzedzona stosownym wezwaniem i wniesiona została z zachowaniem ustawowego terminu. Pomimo formalnej dopuszczalności skargi nie mogła ona zostać uwzględniona, ponieważ zaskarżona uchwała w dacie jej podjęcia nie naruszała porządku prawnego. Wskazać w tym miejscu należy, że skarżąca Spółdzielnia sama trafnie przyznała w skardze, iż w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały była ona zgodna z przepisami obowiązującego wówczas prawa. Wydana bowiem była na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, który przyznawał radzie gminy kompetencję do podwyższenia opłat za użytkowanie wieczyste. Przepis ten nie określał maksymalnej wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste. Jednakowoż zdaniem Spółdzielni skutkiem podniesienia opłat stały się one wyższe od maksymalnych stawek tych opłat określonych następnie w art. 72 ust. 3 u.g.n. po jej wejściu w życie, tj. po 1 stycznia 1998 r. Ustawa ta w pierwotnym brzmieniu art. 221 ust. 1 nałożyła na właściwe organy obowiązek zmiany stawek opłat za użytkowanie wieczyste gruntów oddanych w użytkowanie wieczyste przed dniem jej wejścia w życie, tj. przed 1 stycznia 1998 r. Zmiana miała być dokonana do końca 1998 r. Rada Gminy I. tego obowiązku we właściwym czasie nie wykonała co powoduje, iż przedmiotowa uchwała dotknięta jest wadą nieważności. Z interpretacją taką nie zgodził się w odpowiedzi na skargę Wójt Gminy I. Sąd wskazuje jednak, iż kontrowersja pomiędzy skarżącą a organem w zakresie obowiązku dostosowania wynikających z zaskarżonej uchwały opłat do wymogów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma znaczenia prawnego dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Podkreślenia wymaga bowiem, że skoro przedmiotowa uchwała Rady Gminy w I. z [..] r. była w dniu jej podjęcia zgodna z obowiązującą wówczas ustawą, to nie można zasadnie twierdzić, że stała się ona sprzeczna z prawem na skutek upływu czasu i zmiany stanu prawnego. Z istoty sądowej kontroli administracji wynika bowiem, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności. Rozpatrując skargę na uchwałę sąd administracyjny bada zatem, czy odpowiadała ona prawu obowiązującemu w dacie wydania zaskarżonego aktu – por. np. wyrok NSA z dnia 23 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 523/13. Dla oceny zgodności z prawem aktu organu samorządu terytorialnego miarodajny jest zatem stan prawny z daty jego podjęcia, bo jedynie wówczas można mówić o jego ewentualnej sprzeczności z prawem. Nie dyskwalifikuje zatem aktu organu samorządu terytorialnego, późniejsza nowelizacja, zmieniająca stan prawny skoro, co w niniejszej sprawie jest niewątpliwe, nie spowodowała jego usunięcia z obrotu prawnego z mocy prawa. W konsekwencji skarga na uchwałę, w dacie jej podjęcia zgodnej z prawem, musi zostać oddalona. Nie można bowiem w tym trybie kwestionować faktu niedostosowania przez Radę Gminy opłat do późniejszych nowelizacji prawa. W konsekwencji powyższych wywodów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.