II SA/Gl 251/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Zemlińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi R. K. na uchwałę Rady Gminy Ornontowice z dnia 29 listopada 2017 r. nr XXXVII/313/17 w przedmiocie zmiany regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność § 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały w zakresie słów "a w przypadku braku możliwości ich kompostowania na miejscu przez właściciela nieruchomości należy je dostarczyć do punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych"; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala; 3. zasądza od Rady Gminy Ornontowice na rzecz skarżącego kwotę 300 zł (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu z dnia 29 listopada 2017 r. Rada Gminy w Ornontowicach przyjęła uchwałę Nr XXXVII/313/17 w sprawie zmiany Regulaminu utrzymania czystości i porządku na ternie Gminy Ornontowice. Jako podstawę prawną aktu podano art. 4 ust. 1 i ust.2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1289) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1875). Pismem z dnia [...] r. R. K. wezwał Radę Gminy w Ornontowicach do usunięcia naruszenia prawa, zarzucając zapisowi § 13 ust. 6 Regulaminu sprzeczność z przepisami art. 3 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 6c ust. 1 i z art. 6r pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz z § 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów. Podkreślił, iż w wyniku przyjętej regulacji doszło do nieuprawnionego przenoszenia (w aspekcie organizacyjnym i finansowym) realizacji zadań i obowiązków ustawowych jednostki samorządu terytorialnego na mieszkańców gminy, w tym i na jego osobę. Pismem z dnia [...] r. Przewodniczący Rady Gminy Ornontowice powiadomił, iż Rada zwykłą większością głosów na sesji w dniu [...] r. postanowiła nie zajmować stanowiska w przedmiocie wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W tej sytuacji pismem z dnia 22 lutego 2018 r. R. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając wymienionej uchwale w przepisie § 1 pkt 4, którym zmieniono zapis § 13 ust. 6 Regulaminu, naruszenie przepisów prawa materialnego - tj. art. 3 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 6c ust. 1 i art. 6r pkt 2d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz z § 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów, w zakresie nałożenia obowiązku (a nie uprawnienia) transportu odpadów biodegradowalnych do punktu selektywnego zbierania odpadów położnego w Ornontowicach we własnym zakresie i na własny koszt. Uwzględniając powyższe domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w § 1 pkt 4 uchwały nr XXXVII/313/17 w sprawie zmiany Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Ornontowice wprowadzono zmianę polegającą na zastąpieniu dotychczasowej treści § 13 ust. 6 tego Regulaminu nową treścią, w wyniku której na właścicieli (mieszkańców) nieruchomości zabudowy jednorodzinnej położonych na terenie Gminy Ornontowice nałożono obowiązek transportu odpadów biodegradowalnych do punktu selektywnego zbierania odpadów we własnym zakresie i na własny koszt, czym naruszono wskazane na wstępie przepisy. W ocenie skarżącego takie zorganizowanie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych stanowi nie tylko naruszenie norm prawnych, ale także jest przejawem dyskryminacji mieszkańców Ornontowic w zabudowie jednorodzinnej w stosunku do zabudowy wielorodzinnej, pomimo jednakowo ustalonej opłaty za gospodarowanie odpadami Skarżący odniósł się do art. 6c ust. 1 ustawy o utrzymaniu i czystości w gminach odpadach zgodnie z którym gminy są obowiązane do zorganizowania obierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Natomiast stosowanie do art. 6r ust. 2d ustawy w zamian z ustaloną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, gmina zapewnia właścicielom nieruchomości pozbywanie się wszystkich odpadów komunalnych, przy czym rozumie się przez to odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 i ust. 2, przyjmowanie odpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów oraz zapewnianie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób. Przywołane przepisy regulują przejrzyście i precyzyjnie kwestie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Pod pojęciem pozbywania się odpadów należy rozumieć odbiór odpadów, przyjmowanie odpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów i w inny sposób. Z przepisów ustawy wynikają wytyczne dla gminy, które określają jakie co najmniej odpady mogą być odbierane bezpośrednio z nieruchomości poprzez selektywny odbiór odpadów (art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy), a które odpady winny być co najmniej przyjmowane w punktach selektywnego zbierania odpadów komunalnych (art. 3 ust. 2 pkt 6 ustawy). Dodatkowo zgodnie z § 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów wymóg selektywnego zbierania odpadów uważa się za spełniony, jeśli na terenie gminy selektywnie zbierane frakcje odpadów zbierane są w sposób, o którym mowa w § 4 rozporządzenia w miejscu ich wytworzenia i na terenach przeznczonych do użytku publicznego. Oznacza to, że frakcje odpadów: szkło, papier, tworzywa sztuczne i metale oraz odpady ulegające biodegradacji, że szczególnym uwzględnieniem bioodpadów powinny być odbierane z miejsca wytworzenia, czyli u "źródła" bezpośrednio z terenów nieruchomości. Skarżący podkreślił, iż jego interes prawny w kwestionowaniu uchwały wynika z tego, iż jako mieszkaniec Ornontowic jest zobowiązany do realizacji nałożonych uchwałą obowiązków i korzystać z uprawnień w zakresie gospodarki odpadami. Jego zdaniem naruszenie interesu prawnego polega na nieuprawnionym i niezgodnym z prawem nieodbieraniu spod jego posesji odpadów biodegradowalnych oraz przerzuceniu na jego osobę realizację zadań i obowiązków ustawowych jednostki samorządu terytorialnego - tj. nakładaniu na niego obowiązku transportu odpadów biodegradowalnych do punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych we własnym zakresie i na własny koszt. Przerzucenie tego obowiązku jest niezgodne z normą prawa materialnego z art. 3 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 6c ust. 1 i art. 6r pkt 2d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów . W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Ornontowice wniósł o jej oddalenie. W jego ocenie skarga na wymienioną uchwałę Rady Gminy Ornontowice nie ma uzasadnionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślił, iż z przywołanych w skardze przepisów nie można wywieść obowiązku odbierania przez gminę odpadów ulegających biodegradacji bezpośrednio z terenu nieruchomości . Z art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy wynika, że zadaniem własnym gminy jest ustanowienie na jej terenie selektywnego zbierania odpadów komunalnych obejmujących co najmniej frakcje odpadów wskazane w tym przepisie. Sposób realizacji przez gminę tego zadania został przez ustawodawcę zastrzeżony do kompetencji rady gminy w uchwalanym przez nią regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Stąd też do kompetencji rady gminy, na podstawie upoważnienia ustawowego do uchwalenia wymienionego regulaminu, należy określenie w jaki sposób określone frakcje odpadów będą odbierane od właścicieli nieruchomości. Ustanowienie obowiązku dostarczania tychże odpadów przez właścicieli nieruchomości do punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych można wyprowadzić z treści art. 3 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Skoro bowiem ustawodawca wskazał te odpady w wymienionym przepisie, to uznać należy, że dopuszcza on możliwość ich dostarczania przez samych mieszkańców do punktów selektywnego zbierania odpadów. Z kolei art. 6r ust. 2d ustawy nakłada na gminy obowiązek zapewnienia, w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, pozbywania się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, przy czym rozumie się przez to odbieranie odpadów komunalnych z terenu nieruchomości, przyjmowanie odpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz zapewnienie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób. Oznacza to, że odbieranie odpadów komunalnych z terenu nieruchomości jest tylko jednym z dopuszczalnych przez ustawodawcę sposobów realizacji przez gminę usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. W ocenie gminy pojęcia "odbieranie odpadów z terenu nieruchomości" nie można utożsamiać, co błędnie czyni skarżący, w pojęciem "odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości" użytego w art. 6r ust. 3 ustawy. Za całkowicie chybiony uznał Wójt Gminy zarzut skarżącego, iż kwestionowany zapis uchwały prowadzi do "dyskryminacji" mieszkańców zabudowy jednorodzinnej względem mieszkańców zabudowy wielorodzinnej. Zupełnie pomija przy tym skarżący, że w przypadku tych pierwszych przepisy Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Ornontowice zapewniają możliwość pozbywania się odpadów ulegających biodegradacji także w inny sposób - tj. poprzez ich kompostowanie w kompostownikach dostarczanych nieodpłatnie przez gminę zgodnie z art. 6r ust. 2d ustawy. Dopiero w braku takiej możliwości właściciele tych nieruchomości mają obowiązek dostarczenia ich do punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych. Taki sposób pozbywania się tej frakcji odpadów uniemożliwiony jest w przypadku mieszkańców zabudowy wielorodzinnej. Reasumując Wójt stwierdził, że kwestionowane zapisy nie naruszają wskazanych przez skarżącego przepisów. Podkreślił przy tym, że przepisy podane były analizie pod kątem ich zgodności z przepisami prawa przez Wojewodę Śląskiego, który nie zgłosił żadnych zastrzeżeń. W toku rozprawy w dniu 6 czerwca 2018 r. skarżący podtrzymał skargę i zawartą w niej argumentację. Jego zdaniem Gmina w ramach opłaty ma obowiązek odbierania odpadów biodegradowalnych z nieruchomości. Nie może narzucać obowiązku dostarczania takich odpadów do punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Dostarczanie odpadów do takich punktów jest uprawnieniem a nie obowiązkiem mieszkańców. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, powielając argumentację z odpowiedzi na skargę. Dodał, że w lutym br. Gmina podjęła uchwałę o zapewnieniu dodatkowej usługi w postaci odbioru odpadów biodegradowalnych, przy czym usługa ta jest odpłatna. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Podstawę wniesionej skargi stanowi art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 21990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarżący jako właściciel nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym na terenie Gminy Ornontowice jest zobligowany do gospodarowania odpadami komunalnymi w sposób określony aktami prawa miejscowego. Skarżący wykazał, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny, bowiem kwestionowany § 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały zmieniający dotychczasowy zapis § 13 ust. 6 Regulaminu w słowach "a w przypadku braku możliwości ich kompostowania na miejscu przez właściciela nieruchomości należy je dostarczyć do punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych"; spowodował w pierwszej kolejności poddanie bioodpadów w zabudowie jednorodzinnej procesowi kompostowania z przeznaczeniem do własnego wykorzystania kompostu, a następnie wyłączenie go z odbierania przez Gminę tych odpadów i zobowiązania do dostarczenia ich przez właściciela nieruchomości do punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych. Nastąpiło tym samym, w jego ocenie, nieuprawnione i niezgodne z prawem przerzucenie na jego osobę realizacji zadań i obowiązków ustawowych jednostki samorządu terytorialnego w postaci nakładania na niego obowiązku transportu odpadów biodegradowalnych do punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych we własnym zakresie i na własny koszt. Dodać trzeba, że skarżący dokonał uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia [...] r. Wobec uzyskanej w dniu [...] r. informacji, że Rada Gminy Ornontowice postanowiła nie zajmować stanowiska w sprawie, wniesienie skargi pismem z dnia 22 lutego 2018 r. nastąpiło w terminie. Skarga dotyczy jednak aktu podjętego w dniu 29 listopada 2017r., a zatem zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego przepisy zmienione w art. 9 cytowanej ustawy, czyli m.in. art. 52 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu 1 czerwca 2017 r., czyli m.in. zaskarżonej uchwały, a wymieniona nowela zniosła instytucję wezwania do naruszenia prawa. Skarga jako wniesiona przez uprawniony podmiot i dopuszczalna podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. Zdaniem sądu administracyjnego, zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza art. 6c ust. 1 oraz art. 6r ust. 2d i pkt 3 w związku z art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1289). Zgodnie z art. zaś art. 6c ust. 1 ustawy - gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Jak należy rozumieć pojęcie "odpady komunalne" precyzuje ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Według art. 3 pkt 7 przez odpady komunalne rozumie się odpady powstające w gospodarstwach domowych z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych, zmieszane odpady komunalne pozostają zmieszanymi odpadami komunalnymi, nawet jeżeli zostały poddane czynności przetwarzania odpadów, która nie zmieniła w sposób znaczący ich właściwości. Stosownie do art. 6r ust. 3 rada gminy, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, określa szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów W myśl art. 3 ust. 2 pkt 5 gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, w szczególności ustanawiają selektywne zbieranie odpadów komunalnych obejmujące co najmniej następujące frakcje odpadów: papieru, metalu, tworzywa sztucznego, szkła i opakowań wielomateriałowych oraz opakowań komunalnych ulegających biodegradacji, w tym odpadów opakowaniowych ulegających biodegradacji. Z powyższego wynika, że ustawodawca rozróżnił pojęcia "odbierania" odpadów komunalnych od "przyjmowania" takich odpadów. Z mocy art. 6c ust. 1 ustawy gmina jest obowiązana do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Regulacji art. 4 ust. 2 oraz art. 6r ust. 2d ustawy nie można interpretować w oderwaniu od przepisu art. 6c ust. 1. Zatem regulamin winien określać wymagania w zakresie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez określone punkty lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej m.in. odpadów zielonych, a także odpadów określonych w art. 4a. Wówczas opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi ekwiwalent za odbiór odpadów z terenu nieruchomości, przyjmowanie odpadów przez punkty oraz zapewnienie przyjmowania tych odpadów w inny sposób. Wreszcie, gmina może w drodze aktu prawa miejscowego z art. 6r ust. 3 ustawy, ograniczyć ilość m.in. odpadów zielonych odbieranych lub przyjmowanych. Nie zmienia to jednak postaci rzeczy, że obowiązkiem gminy jest odbieranie odpadów komunalnych. Nie budzi zaś wątpliwości, że odpady ulegające biodegradacji wymienione w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów (Dz. U. z 2017 r. poz. 19), stanowią rodzaj odpadów komunalnych, o których mowa w art. 6c ust. 1 ustawy. Bioodpady to zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy o odpadach - to ulegające biodegradacji odpady z ogrodów i parków, odpady spożywcze i kuchenne z gospodarstw domowych, gastronomii, zakładów zbiorowego żywienia, jednostek handlu detalicznego a także porównywalne odpady z zakładów produkujących lub wprowadzających do obrotu żywność. Nie jest zatem możliwe zawarcie w zaskarżonej uchwale kwestionowanego zapisu, sprowadzającego się w istocie do wyłączenia obowiązku gminy polegającego na odbieraniu odpadów komunalnych z terenu nieruchomości oraz zobowiązywania właściciela nieruchomości w zabudowie wielorodzinnej do dostarczania tych odpadów do odpowiednich punktów selektywnej zbiórki. Taki stan rzeczy podważałby wprost zasadę z art. 6c ust. 1 ustawy. Gmina nie może zniweczyć nałożonego na nią obowiązku z uwagi na wysokie koszty zagospodarowania takich odpadów, w skład których wchodzą także odpady zielone - czyli odpady komunalne stanowiące części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy, a także targowisk(..)- art. 3 ust. 1 pkt 12 ustawy o odpadach.. W ramach obowiązującego systemu prawnego brak podstaw do różnicowania sytuacji właścicieli nieruchomości, którzy posiadają możliwość kompostowania odpadów lub nie wytwarzają dużej ilości takich odpadów z uwagi na małą powierzchnię działek. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1978/15 - rola gminy sprowadza się w istocie do zapewniania na koszt właścicieli nieruchomości infrastruktury w celu zapewnienia skutecznego odbioru i zagospodarowania odbioru odpadów. Gmina nie ma podstawy prawnej do przerzucenia w całości kosztów na wytwórców odpadów biodegradowalnych i zielonych. Wymuszenie ograniczenia ilości odbieranych i przyjmowanych odpadów, dotyczy zaś jedynie odpadów zielonych. Odpady biodegradowalne winny być w całości odbierane w sposób selektywny z terenu nieruchomości. Z tych względów zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego, naruszający art. 6r pkt 2d i pkt 3 w związku z art. 6c ust. 1 i art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie w § 1 pkt 4 w zakresie słów "a w przypadku braku możliwości ich kompostowania na miejscu przez właściciela nieruchomości należy je dostarczyć do punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych"; podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 300 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżącego zgodnie z art. 200, art. 205 § 1, art. 209 i art. 210 § 1 cyt. ustawy.