II SA/Gl 252/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi A.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oddala skargę. Prezydent Miasta Z., decyzją z dnia [...] r., nr [...] wydaną na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości obejmującej działkę ewidencyjną nr [...] k.m. [...] o pow. [...] ha obręb B., stanowiącej własność R. C. z nieruchomościami sąsiednimi obejmującymi działki: nr [...] (własność A. L.), nr [...] (współwłasność Z. G., L. G. i K. G.) i nr [...] (współwłasność B. M. i D. O.), zgodnie z opisem granicy i szkicem granicznym wykazanym w protokole granicznym z dnia [...] r., zawartymi w operacie przyjętym do zasobu Gminnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Z w dniu [...] r., za nr [...] . W decyzji zawarte było pouczenie o możliwości jej zaskarżenia do sądu cywilnego. Z możliwości tej strony nie skorzystały. We wniosku, który do Urzędu Miasta w Z. wpłynął w dniu [...] r., A. L. wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r., nr [...] . W uzasadnieniu podniesiono, że decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) – naruszeniem art. 34 ust. 1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Wskazano, że organ administracji, nie posiadając podpisanego protokołu granicznego, powinien był sprawę z urzędu przekazać właściwemu sądowi i postępowanie administracyjne umorzyć. Wbrew przepisowi art. 34 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie uczynił tego. Natomiast intencją ustawodawcy było wyłączenie spod orzekania w postępowaniu administracyjnym spraw, w których ma miejsce spór graniczny oparty na ustalaniu granicy ostatniego spokojnego posiadania, a nim niewątpliwie był grunt na którym posadowione są od wielu lat budynki wnioskodawcy. Nie istniały więc podstawy do wydania decyzji o rozgraniczeniu, a postępowanie należało umorzyć. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. pismem z dnia [...] r. zawiadomiło strony o wszczęciu na żądanie A. L. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r., nr [...] o rozgraniczeniu ww. nieruchomości. W trakcie prowadzonego postępowania R. C. wniosła o uznanie żądania A. L. jako bezzasadnego i nie znajdującego oparcia w przepisie art. 156 § 1 kpa., w szczególności z racji rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), bądź z jakichkolwiek innych przyczyn wskazanych w tym przepisie. W decyzji z dnia [...] r., nr [...] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r., nr [...] . W konkluzji podano, że przeprowadzone postępowanie nie wykazało, że oceniana decyzja rozgraniczeniowa jest niezgodna z przepisami rozdziału 6 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisami rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz.U. Nr 45, poz. 453).Przebieg granicy został określony w oparciu o dokumenty wskazane w tym rozporządzeniu i został zaznaczony na szkicach granicznych Nr 1 i Nr 2 (pkt 10 protokołu) oraz opisany w pkt. 11.2 protokołu granicznego. Strony obecne na gruncie w dniu [...] r. nie kwestionowały ustalonego na podstawie wskazanych dokumentów przebiegu granicy, skoro nie złożyły oświadczenia o innym przebiegu tej granicy. Kolegium wskazało również, że organ administracji, wymieniony w art. 29 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie jest uprawniony do rozstrzygania w postępowaniu rozgraniczeniowym o prawie własności, lecz jedynie do ustalania przebiegu granicy wynikającej z dokumentacji określającej i opisującej ten przebieg. Ponadto dodano, że brak podpisu na protokole granicznym jednej ze stron postępowania, nie stanowi przeszkody do wydania decyzji o rozgraniczeniu na podstawie wynikającej z art. 33 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, tj. do ustalenia przebiegu granicy na podstawie zebranych dowodów, o których stanowi art. 31 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. W skardze (z dnia [...] r.) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, A. L. zarzucił ww. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 33 ust. 1 i 34 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz art. 7,8, 9 kpa. W uzasadnieniu skargi podano, że w miejscu ustalonej przez geodetę w dokumentacji linii granicznej pomiędzy działkami R. C. i A. L. posadowione są: budynek mieszkalny i inne trwale związane z gruntem budowle. W takiej sytuacji geodeta powinien dołożyć należytej staranności przy sporządzaniu protokołu, przy okazaniu stronom punktów spornych na gruncie, oznaczeniu ich i okazania stronom przebiegu granicy spornej, skoro przecina ona kilka budynków trwale z gruntem związanych oraz udokumentowaniu wszystkich tych czynności w protokole. Wskazano także, że protokół nie jest podpisany przez A. L. z tego względu, że nie został mu w ogóle przedstawiony. W rzeczywistości czynności geodety na gruncie ograniczyły się do przebywania na nieruchomości strony wnioskującej o rozgraniczenie, a skarżącemu okazano jedynie miejsca gdzie następnie geodeta utrwalił punkty graniczne, które nie były sporne i wywołały u skarżącego przeświadczenie, że granica przebiega po linii ostatniego spokojnego stanu posiadania w związku z czym pozostał w przekonaniu, że granica nie narusza jego uprawnień wynikających z prawa własności budynków. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie nie zgodziło się z zarzutami skarżącego i podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji. Ponadto zauważono, że A. L. o tym jak przebiega linia graniczna dowiedział się nie tylko podczas bytności na gruncie w [...] r., ale wiedział również z treści uzasadnienia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r., nr [...] , dotyczącego kosztów przedmiotowego postępowania rozgraniczeniowego. Po otrzymaniu tego postanowienia, nie skierował jednak do Kolegium żądania stwierdzenia nieważności decyzji o rozgraniczeniu z dnia [...] r. w oparciu o przesłanki, które obecnie formułuje. W trakcie rozprawy w dniu 8 czerwca 2018 r. skarżący podtrzymał skargę. Podkreślił, że nie był przy czynnościach geodety. Geodeta pokazał mu wkopane słupki, ale nie był to sporny odcinek granic, tj. odcinka pomiędzy domem i za garażem. Oświadczył, że sprawę cywilną przegrał. Pełnomocnik R. C. oświadczył zaś, że nie zgadza się z zarzutami skarżącego. Jak wynika z protokołu, był obecny przy czynnościach i zgodził się na przebieg granicy, ale jedynie odmówił podpisania protokołu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy orzekające w rozpatrywanej sprawie była kwestia stwierdzenia nieważności decyzji rozgraniczeniowej. Tak zarysowana sprawa wymaga sformułowania kilku wstępnych uwag, wyznaczających zasady i granice kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny: po pierwsze – postępowanie nieważnościowe, prowadzone na podstawie art. 156- 159 k.p.a. ma charakter postępowania nadzwyczajnego, pozwalającego na wzruszenie w wyjątkowych sytuacjach decyzji ostatecznej; po wtóre – ta "nadzwyczajność" , a więc wyjątkowość zastosowania tego trybu wymaga, dla stwierdzenia nieważności decyzji, spełnienia w sposób nie budzący wątpliwości jednej z przesłanek pozytywnych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz brak przesłanek negatywnych wskazanych w art. 156 § 2 k.p.a.; po trzecie - samo postępowanie nieważnościowe, a w ślad za tym i decyzja jaka zapada w jego wyniku, mają charakter kasacyjny, co oznacza w szczególności, iż przedmiotem tego postępowania nie jest rozpoznanie ponownie sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją, ale jedynie problem oceny (badania) przesłanek nieważnościowych (pozytywnych i negatywnych). Skarżący we wniosku inicjującym postępowanie, jak i na kolejnych jego etapach, a także w samej skardze, wskazuje na wydanie kontrolowanej decyzji z rażącym naruszeniem tj. art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 i 2 z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2101, dalej: p.g.k.). Chodzi zatem o przesłankę pozytywną nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Najogólniej rzecz ujmując, zdaniem skarżącego, rażące naruszenie prawa polegało na tym, że mimo spornego przebiegu granicy pomiędzy działką należącą do niego ([...] ), a działkami sąsiednimi ([...], [...],[...] ) oraz podpisaniu protokołu granicznego tylko przez jedną ze stron, geodeta dokonał stabilizacji punktów granicznych wyznaczających przebieg granicy w taki sposób, że przechodzi ona przez budynki skarżącego. W tej sytuacji organ I instancji powinien był sprawę z urzędu przekazać właściwemu sądowi i postępowanie administracyjne umorzyć. Zgodnie z powszechnie akceptowanym stanowiskiem, wyrażanym w doktrynie oraz w orzecznictwie, podzielanym także przez skład orzekający Sądu, przy ocenie naruszenia prawa jako "rażące" należy brać pod uwagę ustalenia wynikające z teorii gradacji wad decyzji administracyjnej. Przy rażącym naruszeniu prawa chodzi niewątpliwie o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w nich wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. "Naruszenia prawa mają charakter rażący w sytuacji, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Można powiedzieć, że czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje w odniesieniu nie do stanu prawnego sprawy i jego elementów, lecz jak gdyby do ich kontratypów, do zanegowania w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy" (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 3, Warszawa 2000, s. 663-664). Inaczej rzecz ujmując, naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, obarczono stronę obowiązkiem, albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. Dla oceny, czy dane naruszenie prawa ma charakter rażącego naruszenia, istotne są skutki, które to naruszenie wywołuje. Jeżeli skutki te są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, to takie naruszenie ma cechy rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2011 r., II OSK 2226/10). Przenosząc powyższe ustalenia na grunt rozpatrywanej sprawy przyjąć trzeba, iż zarzut rażącego naruszenia prawa tj. przepisu art. 33 ust. 1 p.g.k. będzie uzasadniony jedynie w sytuacji, w której nie zostały spełnione określone w nim wymogi prawne i co za tym idzie należało zastosować tryb postępowania wskazany w art. 34 p.g.k. Rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów (art. 29 ust. 1 p.g.k.). Podstawowe zasady ustalania przebiegu granic określa art. 30 p.g.k. stanowiąc, że czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) (ust. 1). Przy ustalaniu przebiegu granic bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej (ust. 2). Jeżeli jest brak danych, o których mowa w ust. 2, lub są one niewystarczające albo sprzeczne, ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy (ust. 3). W razie sporu co do przebiegu linii granicznych, geodeta nakłania strony do zawarcia ugody. Ugoda zawarta przed geodetą posiada moc ugody sądowej (ust. 4). Postępowanie w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości może zakończyć: 1) decyzja o rozgraniczeniu nieruchomości, czyli merytoryczna decyzja administracyjna zatwierdzająca granice ustalone przez geodetę na podstawie znaków i śladów granicznych, map i innych dokumentów oraz punktów osnowy geodezyjnej, a "w razie ich braku lub jeżeli były one niewystarczające albo sprzeczne" - na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, jeżeli druga strona w toku postępowania oświadczenia nie złożyła i nie kwestionowała przebiegu granicy (art. 31 ust. 2 i 3 oraz art. 33 ust. 1 u.p.g.k.); 2) decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego - jeżeli strony zawarły ugodę graniczną przed geodetą albo jeżeli postępowanie stało się z innych przyczyn bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.) bądź też cofnięto wniosek (art. 105 § 2 k.p.a.); 3) decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi - jeżeli zaistniał spór co do przebiegu linii granicznej, nie doszło do zawarcia ugody "lub" nie było podstaw do wydania decyzji merytorycznej w sprawie (art. 34 ust. 1 i 2 u.p.g.k.). Podstawą materialnoprawną decyzji rozgraniczeniowej z [...] r. był art. 33 ust. 1 p.g.k. zgodnie, z którym wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Wydanie takiej decyzji wymaga spełnienia dwu podstawowych warunków (przesłanek): po pierwsze – w kwestii ustalenia przebiegu granicy między zainteresowanymi podmiotami nie została zawarta ugoda, o jakiej mowa w art. 31 ust. 4 p.g.k. (w razie sporu co do przebiegu linii granicznych, geodeta nakłania strony do zawarcia ugody. Ugoda zawarta przed geodetą posiada moc ugody sądowej); po wtóre - gdy ustalenie przebiegu granicy jest możliwe na podstawie dowodów z dokumentów określonych w art. 31 ust. 2 i rozdziale 2 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz.U. z 1999 r., Nr 45, poz. 453, dalej: rozporządzenie) bądź też zgodnego oświadczenia stron. Zgodnie z § 3 rozporządzenia, podstawę ustalania przebiegu granic nieruchomości stanowią dokumenty: 1) stwierdzające stan prawny nieruchomości, 2) określające położenie punktów granicznych i przebieg granic nieruchomości. Dokumentami, o których mowa w § 3 pkt 2, są dokumenty geodezyjne zawierające dane liczbowe do ustalenia przebiegu granic, w tym szkice graniczne, protokoły graniczne, akty ugody, zarysy pomiarowe z pomiaru granic, szkice wyznaczenia granic działek wydzielonych w wyniku scalenia, wymiany gruntów lub w wyniku podziału nieruchomości a także inne dokumenty pomiarowe, obliczeniowe i opisowe pozwalające na ustalenie przebiegu granic. W przedmiotowej sprawie, jak wynika z protokołu granicznego sporządzonego w dniu [...] r. przez uprawnionego geodetę (pkt. 9.1., także sprawozdanie techniczne z [...] r., pkt. 6.3), ustalenie granic nastąpiło w oparciu o: - operat techniczny [...] z założenia ewidencji gruntów dla B.: Szkic Polowy Nr [...] z dnia [...] roku wykonawca [...] , - kopię pierworysu mapy ewidencyjnej 12 B.. - opisy topograficzne szczegółowej osnowy geodezyjnej. Niewątpliwie są to dokumenty geodezyjne zawierające dane liczbowe do ustalenia przebiegu granic w rozumieniu § 3 pkt 2 rozporządzenia, a tym samym ustalenie przebiegu granicy było możliwe na tej podstawie. Na marginesie przyjdzie zauważyć, co zdaniem skarżącego stanowiło główną przyczynę wadliwości decyzji rozgraniczeniowej, że brak jego podpisu pod protokołem rozgraniczeniowym nie ma istotnego znaczenia w sytuacji, w której zaistniały podstawy do wydania takiego orzeczenia w oparciu o ww. dokumenty geodezyjne. W świetle art. 33 ust. 1 p.g.k. wystarczające jest to, że zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów. Nie jest w tej sytuacji konieczne zgodne oświadczenie stron W konsekwencji, skoro brak jest podstaw do uznania decyzji za wydaną z rażącym naruszeniem prawa, a nie stwierdzono także innych wad powodujących jej nieważność, to tym samym zasadnie organy orzekające w sprawie odmówiły stwierdzenia nieważności. Sąd nie podziela zarzutów podnoszonych w skardze. Jak wynika z powyższych rozważań nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym art. 33 ust. 1 i 34 ust. 1 p.g.k. jak i naruszeń prawa procesowego, w szczególności art. 7,8, 9 k.p.a. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.