II SA/Gl 253/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek ( spr. ) Sędziowie WSA Iwona Bogucka WSA Włodzimierz Kubik Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Orman po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi E. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego w sprawie o sprostowanie decyzji ustalającej warunki zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżone postanowienie i orzeka, że nie podlega ono wykonaniu, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Na mocy decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...]r., nr [...], wydanej na podstawie art. 104 kpa i 107 kpa oraz art. 1 ust. 2, art. 39, art. 40 ust. 1 i 3, art. 42 i art. 46 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), ustalono warunki zabudowy terenu dla realizacji stacji transformatorowej [...] kV i linii kablowej [...] kV zasilającej tą stację oraz przyłącza energetycznego [...] kV do zasilania budynku mieszkalnego, usytuowanych na działce nr [...] w M. W punkcie 8 powołanej decyzji wskazano m.in., że decyzja ta ważność swą zachowuje do dnia [...] r. Pismem z dnia [...] r. inwestorzy A. S. – M. i K.M. wystąpili z wnioskiem o sprostowanie określonego w tejże decyzji terminu ważności. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], wydanym na podstawie art. 113 § 1 kpa, Wójt Gminy N. sprostował zaistniały błąd, uznając go za oczywistą omyłkę pisarską. Wyjaśnił bowiem, że w dacie ważności decyzji omyłkowo wpisano rok [...] zamiast roku [...]. Z zażaleniem na powyższe postanowienie wystąpiła E.M., zarzucając mu naruszenie art. 113 § 1 kpa oraz art. 8 kpa. W uzasadnieniu zażalenia wskazała w szczególności, że w myśl powołanego art. 113 § 1 kpa sprostowaniu podlegają błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki. W oparciu o stanowisko zaprezentowane w literaturze oraz judykaturze przedmiotu wskazała wszak, iż sprostowanie takie nie może dotyczyć błędów i omyłek istotnych, nie jest bowiem możliwe takie ingerowanie w treść decyzji administracyjnej, które mogłoby przyczynić się do zmiany jej rozstrzygnięcia merytorycznego, prowadząc do ponownego rozstrzygnięcia sprawy, odmiennego od pierwotnego. Termin ważności decyzji ustalającej warunki zabudowy terenu stanowi natomiast, jak wynika z art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, element przedmiotowo istotny tej decyzji, na co wskazywał m.in. Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z dnia 20 grudnia 2001 r., sygn. akt II SA/Po 3578/2001. Wobec powyższego, zdaniem odwołującej się, każda zmiana terminu ważności decyzji winna być dokonana jedynie w drodze zmiany tej decyzji w toku postępowania administracyjnego. Podniosła także, że w dniu wydania zaskarżonego postanowienia nie obowiązywały już zarówno przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jak i miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Gminy N., przyjęty w uchwale Rady Gminy w N. nr [...] z dnia [...] r. (Dziennik Urzędowy Województwa C. z 1994r., Nr 26, poz. 189). W opinii odwołującej się powołane okoliczności stanowią przy tym istotne naruszenie art. 8 kpa, statuującego zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 kpa w związku z art. 144 kpa i art. 105 § 1 kpa, umorzyło prowadzone w tej sprawie postępowanie zażaleniowe. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano bowiem, że zgodnie z art. 127 § 1 kpa legitymację do wniesienia zażalenia/odwołania posiada strona, a więc podmiot, który spełnia warunki określone w art. 28 kpa, 29 kpa i 30 kpa, w szczególności zaś zażalenie to może być rozpoznane jedynie wtedy, gdy możliwym jest wskazanie przepisu prawa materialnego dopuszczającego istnienie interesu prawnego lub obowiązku odwołującego się w zakresie sprecyzowanym w zażaleniu/odwołaniu. O przymiocie strony w postępowaniu administracyjnym decyduje zatem interes prawny danego podmiotu lub jego obowiązek, który to upoważnia ten podmiot do żądania wszczęcia postępowania i brania w nim udziału. Podniesiono również, że interes prawny rozpatrywany jest według norm prawa materialnego, przy czym materialna podstawa legitymacji strony ujmowana jest w sposób szeroki i może wynikać z innych niż prawo administracyjne gałęzi prawa. W oparciu o stanowisko zaprezentowane w literaturze wskazano ponadto, że zdolność administracyjnoprawna nie jest równoznaczna z podmiotowością prawną w innych dziedzinach prawa, stąd też jeżeli prawo materialne daje określonemu podmiotowi podstawę do wykazania w danym postępowaniu jego interesu prawnego lub obowiązku, to przesadza to o jego uprawnieniu do występowania w charakterze strony postępowania. Jednocześnie podniesiono, że zakres chronionego prawem interesu osób trzecich przy ustalaniu warunków zabudowy określony został w § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589). W oparciu o powyższe uznano zatem, że ani z treści zażalenia ani też z zakresu dokonanej zmiany terminu ważności decyzji nie wynika, by wskazane wyżej warunki ochrony interesu odwołującej się zostały naruszone. Stwierdzono więc, że odwołująca się E. M. nie posiada legitymacji do występowania w tym postępowaniu w charakterze strony w rozumieniu art. 28 kpa. Ta okoliczność natomiast, zdaniem organu, stanowi o bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego, skutkującej koniecznością jego umorzenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E.M. domagała się uchylenia powyższego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C., zarzucając mu naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 kpa w związku z art. 105 kpa oraz art. 7 kpa i art. 8 kpa w związku z art. 61 § 1 kpa. W uzasadnieniu skargi wskazała, że w postępowaniu dotyczącym wydania sprostowanej decyzji o warunkach zabudowy terenu, na mocy orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r., nr [...], uznana została za stronę postępowania. Na podstawie bowiem powyższego rozstrzygnięcia dopuszczeni zostali do udziału w postępowaniu spadkobiercy po A. R., właścicielu nieruchomości nr [...], sąsiadującej z planowaną inwestycją, w tym także E. M. Skarżąca dodała ponadto, że przymiot strony postępowania wywieść można było również z faktu doręczania jej pism w toku postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. w odpowiedzi na skargę podtrzymało dotychczasowe stanowisko i argumentację, wnosząc o jej oddalenie jako bezzasadnej. Na rozprawie w dniu 8 grudnia 2005 r. uczestnik postępowania K.M. wnosząc o oddalenie skargi podniósł, iż dla spornej inwestycji wydane zostało pozwolenie na budowę, w oparciu o które wykonano planowane roboty budowlane. Dodał również, że po uprzednim dokonaniu wymaganego zgłoszenia obiekt ten jest obecnie użytkowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z brzmieniem art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie "interes prawny" nie zostało zdefiniowane w przepisach kodeksu. W doktrynie i orzecznictwie w zasadzie jednolicie przyjmuje się, że interes prawny winien być rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1693/97, LEX nr 48702). Innymi słowy więc, stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1876/99, LEX nr 47938). Podkreśla się ponadto, że jest to interes o charakterze osobistym przez to, że jest własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01, LEX nr 53376). Związek normatywny między interesem prawnym lub obowiązkiem danego podmiotu a postępowaniem administracyjnym wyraża się w tym, że postępowanie "dotyczy" interesu prawnego lub obowiązku tego podmiotu. Postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu. Przepis art. 28 kpa może stanowić również podstawę do rozważania kwestii tzw. legitymacji proceduralnej strony, tj. uprawnienia podmiotu do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego lub do uczestniczenia w tym postępowaniu jako strona. Źródłem interesu prawnego mogą być w ramach tego stanowiska także normy prawa procesowego. Przymiot strony w jej aspekcie procesowym, to jest zdolność do występowania w konkretnym postępowaniu, uzyskuje każdy, kto wystąpi z odpowiednim żądaniem (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 1 grudnia 1994 r., sygn. akt III ARN 64/94, OSNAPiUS 1995, nr 10, poz. 118). Zatem podmiot taki dysponować będzie szczególnym interesem prawnym (formalnym), wynikającym jedynie z przepisów prawa procesowego. Interes ten polega na prawie do weryfikacji w trybie postępowania administracyjnego rozstrzygnięcia (jak również postępowania sądowoadministracyjnego) przesądzającego o braku interesu materialnoprawnego. Wniesienie środka prawnego przez taki podmiot nie powoduje w związku z tym, co do zasady, bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego. Co więcej, ten kto na skutek swego żądania uczestniczy w postępowaniu w charakterze strony, nie traci tego procesowego statusu tylko dlatego, że w decyzji organu administracyjnego zostanie ustalone (rozstrzygnięte), że nie przysługuje mu żadna ochrona. Negatywna dla strony decyzja administracyjna nie kończy bowiem procesowego bytu strony, która może zakwestionować takie rozstrzygnięcie m.in. w ramach zwykłego postępowania odwoławczego, w ramach nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, a wreszcie poprzez zaskarżenie decyzji do sądu administracyjnego (por. A. Wróbel - komentarz do art. 28 kpa [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000; A. Matan - komentarz do art. 28 kpa [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I, Zakamycze 2005). Mając na uwadze powołane wyżej wywody wskazać wszakże należy w szczególności na utrwalony w judykaturze pogląd, zgodnie z którym za strony postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy terenu, prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz.139 ze zm.), uznaje się – oprócz inwestora - właścicieli lub użytkowników wieczystych sąsiednich działek (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1995 r., sygn. akt VI SA 13/95, ONSA 1995, nr 4, poz. 154). Przymiot strony postępowania wywodzony jest z regulacji art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w oparciu o którą ustalane zostały warunki zabudowy dla spornej inwestycji. W myśl powołanego przepisu w decyzji ustalającej warunki zabudowy określa się wymagania dotyczące ochrony interesu osób trzecich, a właściciel lub użytkownik wieczysty działki sąsiedniej, obok inwestora, jest właśnie osobą trzecią w rozumieniu tego przepisu przy założeniu, że działka sąsiednia znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Powołana regulacja zapewnia zatem ochronę interesów właścicieli działek sąsiednich, co więcej może także stanowić podstawę do ochrony uzasadnionych interesów właścicieli działek położonych dalej, zobowiązując do badania tegoż interesu w każdym indywidualnym przypadku. Zależy to od stopnia uciążliwości oraz zasięgu oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2001 r., sygn. akt IV SA 594/99, LEX nr 54166). Przystępując do rozważenia interesu prawnego skarżącej E.M. do udziału w kontrolowanym postępowaniu podniesienia w pierwszym rzędzie wymaga, iż skarżąca występowała w tym postępowaniu jako spadkobierca A. R., współwłaściciela nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością objętą postępowaniem w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Stąd też z tego faktu skarżąca wywodziła swoje uprawnienie do występowania w charakterze strony postępowania, co potwierdzenie swe znalazło zresztą w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r., nr [...]. Prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a następnie sprostowanie wydanej w tym przedmiocie decyzji, dotyczy bowiem interesu prawnego skarżącej, legitymującej się tytułem prawnym wynikającym z prawa rzeczowego do sąsiedniej nieruchomości, oddziałując na jej prawa i obowiązki odnoszące się do wskazanej nieruchomości. Zdaniem Sądu organ odwoławczy nie rozważył w sposób właściwy kwestii ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy terenu dla spornego zamierzenia. Nie można mieć bowiem wątpliwości, iż objęta postępowaniem inwestycja i jej usytuowanie oraz sąsiedztwo z innymi nieruchomościami, mogą wiązać się (aczkolwiek nie muszą) z uciążliwościami dla funkcjonowania działek sąsiednich, w tym nieruchomości nr [...]. Samo odwołanie się organu odwoławczego do treści rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy i wyprowadzenie wniosku, że określone w § 2 pkt 7 rozporządzenia warunki nie zostały zachowane, nie było wystarczające do uznania, że odwołująca się nie jest stroną postępowania. Na marginesie zauważyć przyjdzie, że wymienione w tym przepisie warunki są podane jedynie przykładowo, o czym świadczy użyty zwrot "w szczególności". Niezasadnym jest wobec tego stanowisko organu odwoławczego w sprawie odmowy uznania skarżącej za stronę postępowania, a co za tym idzie stwierdzenie bezprzedmiotowości prowadzonego w tym zakresie postępowania i w konsekwencji jego umorzenie. W szczególności zaś podnieść należy, iż pomiędzy poglądami zaprezentowanymi w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia dotyczącymi rozumienia pojęcia interesu prawnego strony postępowania administracyjnego a statusem skarżącej w tym postępowaniu nie zachodzi korelacja w aspekcie uznania braku materialnej podstawy wskazującej na posiadanie przez skarżącą interesu prawnego lub obowiązku. Jak już zostało bowiem podniesione podstawa taka wynika z faktu bycia przez skarżącą spadkobiercą właściciela nieruchomości przylegającej do działki objętej zamierzeniem, znajdującej się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji na sąsiednią nieruchomość. Z uwagi zatem na wskazane okoliczności wydane przez organ odwoławczy postanowienie o umorzeniu postępowania zażaleniowego podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), jako że wydane zostało z naruszeniem norm proceduralnych wskazanych w zaskarżonym postanowieniu. Jednocześnie na zasadzie art. 152 powołanej ostatnio ustawy Sąd orzekł, iż postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. nie podlega wykonaniu. Zgodnie z treścią powołanego przepisu rozstrzygnięcie w tym przedmiocie straci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku rozstrzygającego niniejszą sprawę. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy. Koszty te sprowadzają się do uiszczonego przez skarżącą wpisu od skargi, w wysokości określonej w § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193).